学术调研
司法救助制度的维稳功能研究
论文提要：司法救助是我国司法制度中的一项重要制度，也是国家救助体系中一项特殊的救助制度。司法救助制度从产生到发展，维稳功能无疑是其最重要的功能之一。司法救助的维稳功能是其他功能的动因，也是其他功能的最终目标和检验标准，其实现最终要依赖其他功能的实现。实践中，司法救助的维稳功能虽然发挥了重要作用，但司法救助的有限性和信访矛盾的过度化使司法救助的范围从依法救助逐渐扩张，越来越多地暴露出定位不清晰、运行不规范、权力被滥用、导向不明确等多种风险和问题，有些甚至异化为“花钱买平安”。究其原因，是由我国司法救助的性质决定的，按照现有制度，司法救助权是由司法机关行使的具有行政性质的权力，但其同时附着于性质迥异的司法权中。综合本文论述，司法救助作为实践中的一项重要制度，在维护案件当事人合法权益、体现司法的人道关怀、化解实践中的疑难问题、维护社会的和谐稳定中发挥着重要作用。作为其众多功能中的维稳功能，是随着司法救助制度的诞生而具备的，且始终贯穿、体现于司法救助活动始终。但也不容否认，司法救助的维稳功能虽然在化解矛盾纠纷中发挥了重要作用，但也存在着定位不清晰、运行不规范、权力被滥用、导向不明确等多种风险，某些司法救助的维稳功能甚至发生了不容忽视的异化，对司法的权威形成了不容忽视的威胁。（全文共8528字） 主要创新观点:本文的主要创新之处可能在于：一是在党的十八届三中全会提出完善国家司法救助制度要求、十八届四中全会提出健全司法救助体系、中央六机关出台《关于建立完善国家司法救助制度的意见（试行）》的背景下研究司法救助的维稳功能，希望能为中央政策在地方的贯彻落实提供参考；二是从“维稳”这个热点问题入手，力求探究司法救助“维稳”和“维权”及其他功能之间的联系，还原维稳的本来面目；三是对实践的意义在于分析问题实质，警示问题风险和动向，提出了综合施策解决问题的方案。 以下正文： 司法救助是法治社会司法制度中的一项重要制度，也是国家救助体系中一项特殊的救助制度。自设立以来，对维护当事人合法权利，发挥人权保障作用，维护司法秩序和社会和谐稳定方面都起到了非常重要的作用。党的十八届三中全会提出，要完善人权司法保障制度，健全国家司法救助制度，为司法救助工作发展指明了方向。十八届四中全会进一步提出健全司法救助体系，开启了司法救助制度科学系统构建的新历程。一、司法救助制度维稳作用的考察笔者以近3年来四川省的司法救助案件为样本，对司法救助制度的维稳作用进行了分析研究，得出以下结论：（一）司法救助解决了一些问题尤其是一些多年上访的积案，通过司法救助解决了一大批困难群体的生活生产问题，实现了当事人顺利息诉息访，使他们重拾对司法公正的信心，取得了较好的维稳成效。如李某某信访案，李某某家人与周某某等人因经济问题存在矛盾和积怨，双方故意伤害至重伤。李不服有期徒刑三年缓刑五年判决，祖孙三代40多年长年进京到省上访。通过给予司法救助，实现了息诉息访。（二）司法救助也存在一些负面效果司法救助实践的负面效应也不容忽视，有些甚至使司法救助失去了本来的意义。如四川省某市反映，某些执法办案单位在面对一些涉法涉诉信访问题特别是信访人反复缠访、闹访的案件时，为了减轻压力，过多采取司法救助的办法解决问题，导致一些负面效应产生。而真正符合司法救助条件、需要解决当事人及其家属生活困难的案件救助比例则偏低。二、我国司法救助制度维稳功能实现中的风险通过对司法救助性质、司法救助维稳功能的内容和特征研究不难看出，维稳功能在司法救助制度中虽然发挥了一定的作用，但也存在不容忽视的问题，尤其是司法救助维稳功能的运行还存在权力的割裂、滥用、运行和导向风险，在健全司法救助体系中不得不作系统、科学地完善。（一）权利割裂风险司法救助的维稳功能存在割裂司法公平正义和社会和谐有机统一的风险。司法以事实为依据，以法律为准绳，其价值是通过案件的办理实现的，通过对事实、证据的认定裁判，使人民群众在每一起案件中都感受到公平正义。（二）权利滥用风险关于司法救助的权力滥用，理论和实践中关注较早较多。一类权力滥用表现在“花钱息访服判”。如吴波指出，不少地方司法机关对原本不符合救助条件的长期无理上访、缠访、闹访人员也给予附条件的“救助”（一般是签息诉罢访承诺书），这些行为不仅没有达到救助的预期效果，反而引发了更大的次生问题，如形成了“上访群众相互攀比”、“以闹访威胁要救助”、“上访越闹越有效”等棘手问题[1]。另一类权利滥用表现在当事人骗取司法救助。闫玮玮指出，当事人制造虚假证据骗取救助、滥用救助的现象层出不穷，严重干扰了诉讼进程，致使国家财产流失[2]。还有一类滥用是掩盖逃避过错。一些司法部门为了掩盖执法办案瑕疵，逃避执法办案责任，不惜动用司法救助资源对诉讼当事人进行“封口”，签订的息诉息访协议也多有掩盖、收买之嫌。究其原因，与司法救助制度裁判与救助集于一身的性质不无相关，这种权力架构违背了国家权力分权制衡的基本原理，故而无法避免司法权和行政权的滥用。这种司法救助看似实现了维稳目的，实际上却埋下了司法不公的隐患，也不是司法救助维稳功能的正常实现。（三）权利运行风险司法救助是具有行政性质的救助权力，那么按照行政法的基本原理，也应当遵守一般的行政程序。由于我国尚未出台《行政程序法》，行政权的实体和程序规定大多相互交织，故对行政程序只能遵循一般的行政程序原理，为了确保行政权的公正合理，应当遵循程序法制、相对方民主参与、行政效率、程序公平、行政民主的原则，并按照一定的正当程序规范行使[3]。调研显示，四川省多数地方的司法救助均遵循申请、审批等简单过程行使，司法救助的运行并不完善。如审批程序不公开，未经公开公示，使司法救助缺乏监督。正如邓陕峡指出，司法救助程序不规范，难免导致审判实践中会出现一些人情救助, 使不该救助的人得到救助, 该救助的人得不到救助[4]。陈景敏对刑事被害人救助研究中也指出司法救助存在的规范缺失、补偿随意性较大的问题[5]。因此，从司法权力运行角度看，司法救助仍存在较大的程序合法、合理风险，而对个人而言，司法救助程序也使申请人无标准对照，无法形成对自身行为的有效预判，由此产生对司法救助公正的质疑也就不足为奇了。（四）权利导向风险司法救助维稳功能的缺陷还表现在处理信访问题的导向上。高峰、毛德龙认为，司法救助过度依附于涉访和涉讼案件。法院将涉诉上访人员明确列入救助对象，在客观上导致了“爱哭的孩子有奶吃”的局面，并存在变相鼓励刑事被害人申诉上访的不利后果。同时，开展救助时要求上访人员保证不再上访，既有“花钱买平安”的嫌疑，也明显制约了刑事被害人申诉或申请再审权利的行使[6]。再如徐磊认为，执行救助中，执行救助对象过多地集中在信访人群，缺少对当事人“生活是否特别困难”的判断和监督。缺乏对有理访和无理访的甄别，有可能妥协于信访人群，使得对涉执行信访人群的执行救助产生了无原则的现象[7]。学者们指出的问题在实践中也确实存在。基于此，中央六机关《意见》的救助标准中规定，“重大、生活特别困难，需适当突破救助限额的，应严格审核控制，救助金额不得超过人民法院依法应当判决的赔偿数额”，即为防止司法救助权力的不良导向。三、我国司法救助制度维稳功能的法制化构建以上研究不难得出，司法救助的有限性与信访过度矛盾决定了维稳功能的实现需要公平、规范、合理的救助程序和方法，才能走出“越维越不稳”的怪圈。中央六机关《意见》促进了司法救助制度的完善，规范了司法救助权的行使，但作为维稳功能，应逐步走向法治化、科学化、规范化。（一）理清当事人、国家、社会第三人在司法救助中的关系作为司法救助最重要的参与人，当事人、国家、社会三者在司法救助中因分工不同而作用不同，但实践中往往混淆三者作用，使司法救助维稳功能错误发挥，甚至影响司法公正和司法救助效果。研究明晰各方责任，有助于各尽其责，正确发挥司法救助的维稳功能。1.明晰责任问题。在司法救助中，存在以下不同的责任。一是案件当事人的法律责任，在司法案件中，权利义务产生法律责任，司法裁判的目的即判断权利义务关系，明确法律责任。二是国家责任，国家的责任即以制度保障公民平等的司法参与权，保障每个公民不因经济困难而失去司法维权自由。此外，对执法司法制度的缺陷，也应当作为国家责任的重要组成部分。三是执法办案责任。司法部门应当为执法办案的瑕疵、过错承担行政责任、纪律责任或国家赔偿责任。四是社会责任，社会可以对处于困难中的司法案件当事人给予一定帮助，这种帮助应当尊重社会力量意愿，并在不对他人合法权益形成侵害的前提下行使。司法救助属于国家责任，在实施司法救助中，应当与案件当事人的法律责任、执法办案责任、社会责任明确界限，防止司法救助性质发生异化。2.正确处理司法救助制度与其他司法制度的关系。司法救助制度的特殊地位决定了在执法办案中必须正确处理好司法救助制度与其他司法制度的关系，实现司法救助制度与其他司法制度的协调。一是司法制度与司法救助制度的本末关系。司法制度是根本，司法救助制度是辅助。二是其他矛盾纠纷化解制度和司法救助制度的前后关系。从社会矛盾纠纷的形成和解决方式来看，在通过司法解决之前，大量的矛盾纠纷可以通过和解、调解、仲裁等其他方式化解，进入司法程序后，司法救助只对极少数符合条件的问题予以解决，在整个矛盾纠纷的形成和解决中处于最末端。三是其他救助制度和司法救助制度的普通与特殊关系。在需要救助的社会对象中，绝大多数一般通过社会救助及其他救助解决，适用司法救助解决的只有处于司法中符合条件的对象。3.以清晰有序的责任机制实现司法救助的维稳功能。司法救助应当在各类责任明晰有度的基础上科学构建。具体就是要明确司法救助的权力边界。一方面，司法救助只对遭受犯罪侵害或民事侵权、无法通过诉讼获得有效赔偿的生活困难当事人给予一定的司法救助。另一方面，司法救助实现中，也应为社会救助等其他救助搭建良好的平台。笔者认为，在搭建社会捐助平台时，国家的责任是为案件当事人和社会力量提供透明、真实的消息和援助平台。可以引导社会捐赠成立司法救助基金，纳入财团法人的管理。促进司法救助资金的合理使用，推进司法救助制度的规范化、制度化、法治化。 （二）构建以控权为核心的司法救助维稳机制建立科学的司法救助权力运行机制，是保障司法救助权力依法科学合理行使的关键，在司法救助的运行中，应重点解决以下几个问题：1.解决由谁来行使救助权的问题。因司法救助权的运行可能存在着多种风险，因此，司法救助权力由谁行使，也决定着司法救助机制是否科学。司法理论和实践普遍认为[8]，司法权以判断为本质内容，是判断权，而行政权以管理为本质内容，是管理权[9]。既然司法救助是行政性质的救助，理应从司法权中剥离出来，纳入国家救助体系，统一由专门行政机关行使。有的学者建议，可以由各级人大设立专门的“刑事案件受害人救助委员会”，广泛吸纳人大代表、政协委员、工青妇代表、行业协会代表等各阶层人士，扩大委员会的人员构成渠道，拓展救助制度的影响力和公信力[10]。笔者认为，在现有条件下，不妨考虑由司法行政机关履行司法救助职能，一是充分发挥了司法行政机关联系基层、掌握了解基层情况的优势，解决司法机关了解不全面的问题；二是从长远考虑，可以推动法律援助和司法救助进行整合，由司法行政机关根据案件和当事人情况，统筹考虑对当事人给予哪种救助，破解现金救助手段单一的问题；三是有利于对司法机关执法办案的制约和监督。2.解决有关司法救助的规则问题。通过对司法救助中各方责任的研究分析，笔者认为，在司法救助的制度完善中，应当进一步完善解决司法救助权力的归责问题。笔者认为，司法救助中，一是明确案件当事人责任。案件当事人要为司法救助申请材料的真实性负责，应当明确提供虚假材料的责任问题。二是对司法救助审批机关的责任，应当明确审核、审批责任，既要明确过错导致司法救助资金流失的责任，也要明确怠于行使职权导致案件当事人得不到应有的司法救助的责任。三是要明确国家和社会的责任。国家有义务完善执法司法制度，完善国家救助制度；社会有义务帮助生活困难的案件当事人，这种责任不一定必须有法律后果，但对司法救助的完善和发展来说是一种必要的方向性指引。3.解决由谁监督司法救助权的问题。有权力的地方就有对权力的监督，对司法救助的监督也不例外。一是内部监督问题，即司法救助权力的内控问题。不管是采取逐层审批制还是集体审批制，都要一方面保障司法救助审批的民主化、规范化，另一方面也要保证司法救助的及时性，确保司法救助审批权的正确行使。其次，司法救助的受理、发放流程也需要进一步规范，可以将司法救助的受理、审批、发放交由不同的岗位行使，以形成对司法救助权力运行的整体监督和科学、有效规范。二是外部监督问题。司法救助按照中央六机关《意见》接受各级党委政法委的监督，也受上级政法部门的层级监督，由于这种监督大多是依附于司法机关层级关系形成的，因此，除了定期的工作汇报、专项检查之外，还应建立司法救助案卷的抽查、巡查制度，使司法救助权力的外部监督不至于流于形式。此外，司法救助资金的使用还应纳入政府财政资金的监管范围，接受财政部门的财政监督。依照审计法律法规的规定，接受审计部门的监督，以确保司法救助资金的依法、安全、有效使用。三是社会监督问题。除了使用社会帮助资金接受监督之外，司法救助的整体工作也应受社会监督。具体就是推动司法救助工作透明化、规范化，建立司法救助的审前公示制度，建立健全司法救助案件的依申请查询制度，完善事中、事后监督。4.研究解决司法救助的权利救济问题。无救济则无权利。权利救济是指在权利人的实体权利遭受侵害的时候，由有关机关或个人在法律所允许的范围内采取一定的补救措施消除侵害，使得权利人获得一定的补偿或者赔偿，以保护权利人的合法权益。对公民权利侵害的救济是维护社会秩序的根本保证，也是公民幸福和社会和谐的保障[11]。既然司法救助是国家给予案件当事人的一种行政性质的救助，对这种行政性质行为应当设立救济渠道。案件当事人不满司法救助审批决定的，有权对不利于自己的决定请求另一机关给予重新审查的权利。按照本文思路，从长远来看，国家司法救助应纳入国家救助体系，在确定司法救助的法定机关时，应同时设置国家司法救助的救济权，赋予案件当事人对司法救助决定申请复议或行政诉讼的权利。从现实来看，司法救助的现有规定也应当设立司法救助的救济途径，使司法救助权力构建更加完整，司法救助制度更加科学。（三）逐步推动司法救助维稳向维权转变维稳的合法合理手段和出路是维权，维权的最终目的是维稳。作为司法救助的维稳功能也应遵循这个基本路径。邓陕峡提出，司法救助的建设重点应当由诉权保障向合法权益的保护救助发展。完善司法救助相应的程序与规则[12]。笔者认为，要进一步规范完善司法救助的维稳功能，应着手以下方面努力。1.实现维稳功能与其他功能的融合与平衡。从本文对司法救助维稳功能的研究论述不难得出，司法救助的维稳功能与保障当事人合法权利、人权保障、维护司法公正的功能本质上是统一的，这些功能之间并不存在天然的界限。司法救助的维稳功能是司法救助其他功能的动因，也是其他功能的最终目标和检验标准，其实现最终要依赖其他功能的实现。司法救助只有充分发挥了保障人权、维护司法平等、实现社会公平正义的功能，才能从根本上实现其维稳功能。但在实践中，容易出现为了实现维稳功能而简化、省略其他功能，这种情况看似发挥了司法救助的维稳功能，但实际上并未达到司法救助的维稳目的。因此，应当正确理解发挥司法救助维稳功能与其他功能的关系，在执法办案、化解矛盾问题的过程中，把司法救助的维稳功能融合于其他功能之中，统筹考虑维稳的实质和效果，在司法救助的运用中把握最佳时机，使其各项功能实现平衡和协调，方能使维稳功能实现最佳效果。2.畅通依法维权通道。从司法救助实践反映出的问题来看，执法办案中存在的问题：一是对当事人权利的保障不力或不及时，使案件当事人遭受的权利侵害呈现扩大化；二是通过司法渠道的维权之路受阻，立案渠道不畅，案件当事人控诉、依法维权无门；三是对已决案件的申诉渠道不畅通，使对司法问题的反映缺乏合法途径。这些问题对案件当事人而言，都使依法维权之路受阻，矛盾纠纷被拒于司法门外，一些诉求迫不得已转入信访渠道，在诉求无门、多番受阻的情况下，发生极端闹访、缠访甚至群体性上访事件。一些问题也成为伪造、骗取司法救助和滥用司法救助权的重要诱因。因此，要依法畅通维权渠道，让矛盾纠纷尽可能通过合法渠道解决，或进入行政程序、调解程序，或进入司法程序，通过不同程序的作用实现矛盾纠纷的化解。而司法作为定纷止争、实现权利维护的最后一个防线，必须在维权之路上畅通无阻，才能从根本上化解矛盾纠纷积压、涉法涉诉信访频发的态势。具体而言，一是要严格规范立案程序。使希望进入司法渠道的矛盾纠纷都能畅通进入司法渠道，是避免司法案件转信访的重要环节。二是要进一步畅通申诉程序。三是进一步健全行政调解、人民调解等社会矛盾化解机制，对矛盾纠纷及时引导分流，增加社会和谐。3.提高司法裁判的权威。要解决司法和信访并行甚至“信法不信访”的问题，需不断提高司法的权威。一是回归司法裁判的本职。可以将息诉服判作为司法的追求，但不应作为衡量司法履职的标准。在定纷止争与上访闹访发生矛盾时，遵循法律程序依法裁判是司法的天职，也是树立司法权威的基本要求。二是提高司法裁判的质量。执法办案应当始终贯穿耐心细致的释法明理、法制教育，努力追求司法裁判下达之际即实现息诉服判、化解矛盾的目标，促进执法办案法律效果、社会效果的有机统一。三是提高司法裁判的执行力度。一切国家机关、组织和个人都要尊重维护司法裁判的既定效力，自觉维护生效司法权威，使司法裁判不至于成为“一纸空文”，使司法成为保障社会公平正义的有力后盾和防线。四是加强法律责任和惩戒力度。完善妨害司法的相关法律规定，加强对闹访、缠访等违法行为的打击力度，规范信访秩序。推动拒不执行人民法院裁判罪、伪证罪等相关罪名更加科学化、标准化，强化刑法作用，保障司法权威。4.提高执法司法能力。要从根本上减少司法救助现象，还要不断提高执法司法能力。一方面，徒法不足以自行，法律的执行最终要靠人。执法者的能力水平直接决定着执法司法的质量和效果。近年来，随着法治化逐步深入，我国的司法人员数量和素质有了明显提高，执法司法能力有了显著改善，但仍然与法治国家的要求有较大差距。要加强司法人员入口质量关，提高在职人员的法律业务素质培训，始终坚持不懈地提高司法者的能力水平。另一方面，执法司法能力还体现在国家司法制度、司法人员管理等软环境方面。要进一步完善相关司法制度体系，推动《诉讼费用交纳办法》、《法律援助条例》等司法救助相关行政法规、制度规范的完善及早进入立法规划，以此推动《国家救助法》的出台，完善司法救助体系。此外，还要进一步提高司法人员管理、司法工作统筹谋划的能力水平，完善司法人员的分类管理，推进执法司法岗位的职业化、专业化。5.建立健全司法救助办理责任制。为了彻底解决司法救助成为执法办案单位弥补司法过错、完善司法瑕疵的问题，还要从根本上健全完善司法救助办理责任制。笔者认为，可以从以下几个方面着手。一是研究分解司法救助工作流程，科学确定不同岗位的职责权限。不论是层级负责制还是集体审批制，都要明确受理、审核、审批、资金拨付、发放等不同岗位的职责权限，使司法救助实现无缝交接，顺畅流转。二是建立健全完整的司法救助记录、流转和查询系统。使每起司法救助案件的每个运转流程都能实现查询查阅，形成制约监督。三是建立司法救助公示公开制度。执法办案单位既要公开司法救助的整体情况，也要在审批司法救助之前公开公示预审批的司法救助案件的基本案情、救助理由、预拨付资金数额。建立信息公开制度和依申请查询制度，使司法救助全面接受社会监督。四是建立健全责任追究机制。对司法救助中的违规违法行为建立健全责任追究机制，对司法救助中的犯罪行为要建立案件移交机制，并将违法违纪情况寄入执法档案，形成对违法违纪和犯罪行为的终身负责，也是监督司法救助权力依法正确行使的必要手段，使执法办案人员牢固树立质量意识、责任意识，促进司法救助维稳功能的正确发挥。