学术调研
完善考证项目设置 建立科学竞争机制
法 院 调 研 第1期 西昌铁路运输法院 2007年3月9日 ________________________________________ 完善考评项目设置 建立科学竞争机制 ——对成铁两级法院年度目标考核评比的思考 刘成德 大约从九十年代初期开始，成铁中院就在两级法院中开展了年度目标考核评比，主要是由中院各部门依据基院相关庭局室队上报的数据，按系统庭局室队评出基院各部门的年度“目标考核第一名”，在此基础上，通过定性考核与定量测评，评出当年的目标考核先进基层法院——“目标考核先进单位”。 从实际效果看，年度目标考核办法的实施，在各基层法院庭局室队之间建立了一个良好有序的竞争激励机制，促使各基院、各部门努力地做好以审判工作为中心的各项工作，相互间比班子、比队伍、比业绩，创优争先，客观上对两级法院的各项工作起到了积极地促进作用。自目标考核评比办法实施以来，两级法院在各项工作上每年都有提升、有创新，达到了预期的效果。近年来，成铁两级法院涌现了一大批省部级、地市级的先进集体、先进部门和先进个人，成铁中院在四川省高院历次考评中均名列前茅，特别是在调研信息、宣传报道，司法统计等专项考核评比中多次获得奖牌，取得了较好的成绩。而成绩的取得除了靠两级法院全体干警齐心协力，共同努力外，与《基层法院目标考核评比办法》所确立并长期推行的竞争激励机制也是分不开的。 但正如任何一项制度都不可能一蹴而就，都有一个逐步完善的过程一样，《基层法院目标考核评比办法》也有其不尽人意，有待进一步研究探讨的方面。这里，笔者就自己的一点思考对目标考核评比办法的项目设置说长道短，一己之言，管窥之见，偏颇之处难免，敬请各位领导和同行们批评指正。 一、存在的问题 个别具体项目指标的设置还缺乏科学性；加分项目的设置不尽合理；考核评分的操作程序不明晰、透明度不够。 1、个别项目的设置不够科学，以审判庭室的目标考核为例，刑事审判、民事审判、执行局都有年结案率的指标要求，类似于企业每年必须完成的生产任务。事实上，审判工作有它特有的运行规律，按普通程序审理的刑事案件其审限是一个月，民事案件的审限是六个月（扣除管辖权异议、公告送达的时间），在审限内法院必须给被告人或当事人合理答辩时间，不能为了提高效率加快进度而任意压缩案件的审理时间。这里案件审理进程与目标考核办法所要求的年终结案率就发生了冲突，临近年终新收的案件无法在年底前审结，而不审结又影响结案率的完成。怎么办，考核办法中似乎考虑到了这一点，将收案的截止日期提前到12月5日，结案日期推后到元月5日进行统计。但这是不够的，在实际操作中的情况是，为了追求结案率，要么在年底前拒绝受理新案，要么动员当事人撤诉，进行“技术处理”，地方上有些法院11月初就不受理新案了；要么草率下判；还有一种作法是将年底新受理的案件作为下一年度的案件进行编号，不计入当年的司法统计，极不严肃。试想如果双方当事人愿意调解，或者原告又提出撤诉，会是什么效果呢？那就形成了法院在本年度预先审理了下一年度的案件。追根寻源，出现上述不正常现象的原因是各地法院的目标考核大都有年度结案率的指标要求，而指标的设置又不能充分反映案件审判的客观规律。其次，当庭宣判率的设置也欠恰当，胡锦涛同志提出的五句话二十个字的社会主义法制理念思想，要求我们在案件审判上追求社会效果、政治效果、法律效果的三者有机统一，使审判工作服务于和谐社会的创建。将胡锦涛同志的社会主义法制理念贯彻到我们的具体审判工作中，最直观的体现就是案件的审理首先要做到的是案结事了。而当庭宣判率追求的是什么呢？不明确。当庭宣判率是90年代末，为提高法院审理案件的透明度提出的，当时的要求是一步到庭，有证举在庭上、有理讲在庭上、法庭评判是非在庭上，宣判在当庭，目的在于纠正此前先判后审的作法。现在法院在案件的审理上基本杜绝了先判后审的情况，再强调当庭宣判率就大可不必了。客观上来说，考核时也没法对各基院的当庭宣判率进行核实，只有靠自觉。另外，目标考核项目中对法律文书错别字扣分的规定，目的是为了提高裁判文书的质量，初衷是好的。但问题是谁去发现，操作不便。 2、加分项目的设置不尽合理。 主要存在两个方面的不合理因素，一是以办理案件的绝对数加分；二是调研项目单项无上限的加分。 其一、由于各基层法院所处地区客观上存在的政治、经济、人文环境等诸因素不同，导致各基层院每年案件受理的绝对数差距很大，工作量不均衡。目标考核评比应该在体现工作量大小的同时，又兼顾到各院的实际情况。否则，各基层院间就失去了可比性，评比也就失去了意义。现行的目标考核办法考虑到了这一实际情况，但不充分。以民事审判工作目标考核办法为例：“收案人均5件，每多收1 件加2分”，这里，看似兼顾了各院的实际情况，但实际上在人均工作量（5件）之外，就是绝对数了——“每多收1件加2分”，而加分又无上限，必然使得案件相对较少的法院失去了参与竞争的能力和资格，也使目标考核评比失去其激励各基院、各部门积极进取、创先争优的本来意义。 其二、“每写一篇调研文章、案例分析，被中院采用，每篇加5分；被省级以上单位采用，加10分；被国家级单位采用，加20分；信息被中院采用的计2分；被省级以上单位采用的计10分；被国家级以上单位采用的计20分。”这一设置旨在加大法院自身的宣传力度，同时调动审判人员努力钻研业务，积极撰写调研文章，提高业务技能，目的没错。问题是这一设置同样由于加分无上限，理论上和客观上都存在着以瑜掩瑕，以调研工作方面的突出成绩掩盖以审判工作为主的其它方面工作的不足。理由很简单，因为扣分是有限的，在目标考核评比中因案件被改判、发回重审等质量不高问题而被扣分毕竟不多，如果多的话应该丧失评比资格。而这不多的考核扣分还可以被调研、信息、宣传报道工作的加分弥补，这就值得探讨。 3、考核评比的操作程序有欠明晰 考评程序不够明晰或者不够透明的环节主要反映在“自检评分”与中院对应庭局室队进行审核的对接上，由于一些项目设置不尽合理，一些项目设置过细，客观存在上使中院对应的庭局室队无法一一审查核实，表现在大的方面如当庭宣判率、小的方面如“裁判文书出现文字、标点符号以外的错误，每处扣10分”等。不能核实就只能认可，其结果原则上还是以基院各部门上报的“自检评分”为准，不能有效地挤出“自检评分”中的水份。而基院各部门在进行“自检评分”时有没有水份，有多大水份则很难说。 此外，在定性考核中，采取由基院审判人员等全体工作人员对本院的班子建设、勤政务实、队伍建设等到方面进行打分，并将其作为定性考核重要依据的作法，有运动员自己给自己当裁判之嫌。 二、完善考评制度的设想 （一）目标考核评比的原则 作为法院内部的一项工作业绩考核制度和激励机制，首先应该充分体现出审判工作的特色及其运行规律，其次是公平合理，第三是简便易行、便于操作。 1、符合审判工作规律的原则 法院审判工作有其自身的特点和运行规律，目标考核评比的项目设置应充分体现审判工作的特点和规律，其它行业的一些好的经验和作法也应该借鉴，但不应简单照搬。如前所述的年结案率指标，能不能根据审判工作的运行规律，改为审限以内的年结案率。 2、公平合理原则 作为一项竞争激励机制，公平是前提，勿庸置疑。关键是怎样体现合理，各基院都有自身的有别于其它法院的实际情况，考评制度的设置应该在充分体现干得多、干得好的基础上，兼顾各院的实际情况，力求使每一基层法院、基层法院的每一个部门都具有竞争力。同时，在具体项目、及加减分的设置上也应追求相对合理，避免以某一单项工作涵盖整体工作，剔出个别不合理条款。 3、简便易操作原则 应当采取具体、能够量化、便于操作的办法设置目标考评项目，且一经设立就应保持相对的稳定性。 （二）具体设想