最高院内部培训1:新行政诉讼法的4个重要问题（20150306第一讲）|法客帝国

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作者|信春鹰[全国人大法工委]

整理|南京市建邺区法院行政庭

供稿|赵海骏[江苏省句容市人民法院]

• 新《行政诉讼法》将于2015年5月1日实施，为此，最高人民法院于2015年3月6日、7日和8日连续三天专题组织“全国法院新行政诉讼法视频培训班”。本文为3月6日上午第一讲，由最高人民法院副院长江必新法官主持、全国人大常委会法工委副主任信春鹰主讲。讲座内容由南京市建邺区法院行政庭整理为文字。感谢江苏省句容市人民法院赵海骏法官提供了文本内容。

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原题：行政诉讼法修改的新发展

我今天给大家对新行政诉讼法做一个解读，我是一个开场，用一个半小时时间讲四个问题，框架说一下，让大家有一个概念。一是为什么修改，二是理论突破点，三是重大变革点，四是具体实施方面。因为我是第一讲，所以不会讲太细，后面的同志接着讲，我讲的有一些宏观。我有一些压力，无论是条文还是理论，大家理解都比我深，现在我和大家共同回顾一下，这部法是如何修改的：

一、为什么修改行政诉讼法

我们今天在座的法官大多数都很年轻，对我国的法律历史可能不是很了解。我国有三大诉讼法，像三条河流，分解矛盾和纠纷，在三大诉讼中，行政诉讼是一个很特殊的诉讼法，它是1990年开始实施的，25年了，很多年轻的同事当时可能很小。回忆当年，立法当时是有很多的争议的，当时很多人认为中国用不着行政诉讼法，而且行政诉讼与我国几千年的封建历史文化是不相符合的，传统文化认为，官是不可以告的，父母官父母官嘛，你怎么能告的父母呢？在当时的历史条件下，“民告官”是一个大的历史性突破，行政诉讼将官员与原告放在了一个平等的地位上。因此，我认为行政诉讼法的制定不仅仅是一个立法，而是一个政治制度的改革。行政诉讼法官居中裁判的是政府与原告之间的纠纷。国际国内对当时的立法都给予了很高的评价，在当时的历史条件下，这部法客观的说写得不错。

但是，从这些年的实施情况来看，实施得不好，每年人大法院报告，行政诉讼案件每年只有10万到12万，有些年还不到，最高法院为了行政诉讼立案不得不开会，而且有的省份受理案件数量很少。这样的话，行政案件在法院受理案件中的总的比例不到2%，北京市的行政诉讼从2011到2013年受案逐年递减，2013年只有23.7%。胜诉率就更低了，新华社内部清样数据，十年前是30%左右，现在下降到10%左右，有些省只有2%，也就是政府多数是赢的。当事人总赢不了，他就不会告了，因为政府总不会败，老百姓总不会赢呀。此外，生效判决的1/3得不到履行，律师也不愿意代理行政诉讼案件，因为各方面干扰太多。这些信息告诉我们，行政诉讼制度在我国遇到了严峻的挑战。

是不是行政诉讼没有案件呢，不是，每年因为行政行为引发的信访是大量的。我在地方调研的时候，了解到为什么老百姓都去走信访，因为当事人是一个理性的人，他认为打官司也赢不了，不如去上访，一上访，马上会成为党政机关都关注的案件，有的时候还可以要求一些高价，这样就更不会去诉讼处理了。我说的情况，全社会都了解。

即使是10-12万的案件，大家知道还有些不是纯粹的行政案件，如商标案件，这本来不属于真正意义上的行政诉讼案件，排除它们真正的行政案件就更少了。

这些现象表明，我们的行政诉讼处于非常不法治的状态。行政诉讼法官特别感到受挫，没有成就感。行政诉讼出了什么问题？是司法制度？还是实施环节？

在这些背景下，2013年就提上了立法议程。

行政诉讼法的修改和其他的法律修改不一样，他牵动了中国法学界、司法界、老百姓很多的梦想。社会各界给予了很高的期望，从行政诉讼法修改过程看，我是很受触动的，微信圈中评价很多，有人说24年是一个学者从青丝到白发的过程，大家对这部法律的修改有许多共同的情感的诉求，它承载了太多的东西。这部法律，如果有一些进步的话，是社会各界的共同的努力。

为了修改好这部法律，让它更加可行，最高法院做了很多的工作，我个人觉得无法用言语来表达。我们的立法人员与法官一起干，听律师的意见，听专家学者的意见，听了全国的各方的意见，很少有一部法律修改如此的深入调研。大多数调研活动我参加听了，特别的受触动，大家都在反思，在推进依法治国的大背景下，行政诉讼法的定位是什么？如何发挥行政诉讼制度的作用？在这里，我特别要感谢全国各级法院的支持，在整个修改过程中，大家给了我们太多的支持，江院长也特别地有理想、有情怀，法院系统的同志是直接运作这部法律的，他们知道问题真正在哪里，许多修改内容就是吸收了最高法院的司法解释，将解释上升为法律。

修改能够顺利的出台，还一个背景，一定要提，就是十八大提出的全面推进依法治国，有这样一个好的政治环境，修法的原则与目标才更加明确。此次修改一是贯彻落实十八大提出的依法治国的方针；二是维护行政诉讼制度的权威性，因为修法的过程中，有一些建议更加开放，我们还是面对现实中的突出问题，保障公民权利；三是保障渠道的畅通与平衡，保障法院依法审理行政案件；四是坚持从实际出发，循序渐进的完善，在可行的范围内推行制度的变革；五是总结行政审判经验，将有效的做法上升为法律。

二、行政诉讼法修改的理论的突破

任何一个制度修改后面都有他的理论与逻辑，利用这次机会，我对本次立法涉及的有关理论进行了梳理：

1、关于行政诉讼的目的修改。为什么要讲目的，因为一个法律，从立法技术上，首先就是讲目的与原则，老法的规定（略），有人认为第一条设定的目的是互相冲突的，比如维护与保护，有的时候就是一对矛盾，很可能就会牺牲了公民的权益。但是，“维护”是符合当时的立法背景的。调研中，比如有些法官说，受理一个行政诉讼案件，就要受理几个非诉案件，以平衡政府的情绪。当时的理论是考虑到政府的行政机关的接受程度的。

第一条对于后面的条文影响很大的，比如说禁止调解等微观的制度，比如说合法性审查的限制，这些都与立法的理念密切相关。第一条的设计好，后面就顺着下来了。

这次，“正确”审理行政案件….修改为“公正、及时”…..，“维护”删除了，反应了从指导思想上做了改变，这就是一个理论的突破。“解决行政争议”写进第一条也不容易，有许多人反对，不要忽略这几个字的修改，后面的理论是很多的。行政诉讼不能空转，必须解决问题。一个案件做了几个判决，最后解决不了问题，损害了司法的权威。这次将“解决行政争议”写进来是画龙点睛之笔。“维护”删除同时删除了后面的“维持判决”。还有“具体行政行为”删除“具体”，很多人认为“具体行政行为”这是基石，是不能动的，这个修改会导致法院的权力太大了，但是，我们从技术上解释它，将它改了。具体行政在老法中，立法当时为了将一些行为作为不可诉的规定，设计出了抽象行政行为、具体行政行为概念。这个修改，理论突破在现实中国很有意义。

2、扩大了审查范围。原来的老法，法院依据什么标准审查行政行为是一个非常重大的制度设计，原来明确是合法性审查，为什么限制在合法性审查，理论依据是法院不能干预行政机关的自由裁量权，而且老法对54条还对合法性审查进行了具体的规定，设定了一个非常有限的例外。合法性审查对实际解决纠纷作用受到限制，合法性与合理性，合理性属于行政机关的职权，你法院不能碰，这是原来的审理特点，是影响行政诉讼实效的一个理论制约点。从理论上进一步思考，合法性与合理性不是矛盾的，如果截然分开，法院的功能就太有限了，修法第70条增加了明显不当行政行为的撤销，扩大了合理性审查的范围，标志着从合法性审查到合理性审查的突破，这个理论突破会深深的影响中国的行政审判。法官们要仔细的理解，这个修改意义很大，非常具有理论色彩。

3、受案范围的扩大。原来的老法规定的范围过窄，影响了法律的发挥，我要说的是，就是老法规定的范围，许多法院也没有完全受理。具体到不同的地方，是能不受理就不受理，我和立案庭的法官聊天过，行政立案就是以不立案为目的，我觉得符合现实的逻辑。在当下，问题是行政诉讼有时会与公共政策发生冲突，比如说北京外地孩子的入学，这个在当地入学与国家大的政策比没有问题，但是北京就是不让入学，北京市法院受理了家长告教育局的案件，法官们说，听了家长的陈述，你一定会被打动，孩子生在北京，长在北京，但是就是不能入学，因为北京公共资源承载能力有限，这样的案件你让法官如何受理判决？法院对于当事的家庭诉求如何解决？一些孩子不得不到北京郊区就读！所以行政诉讼的范围拓宽是特别纠结的一件事情。

当时提出能不能列出负面清单，但是后来发现根本不行。这次的修改方向是拓展，受案范围问题法院在其中没有利益，当时当事人有了渠道解决诉求。我认为这次的修改是有突破的，如修改“具体行政行为”，还有规章授权的组织行为。有人说，学会、协会这么多你们法院管得了吗？你法院就是管行政机关的！但是学会、协会现在是有牙齿的老虎，法院要管！这个是最后加上去的。还有行政协议，写进来非常不容易。国务院认为应当是民庭的事情。民法学者对此也不接受，相关部门也不同意。但是现实中，行政协议，民庭受理，涉及到政府，还得行政庭参与办案。

对这些修改，各位法官不要觉得不解渴，这样修改已经不容易了。还有对规范性文件的审查，大家记得河南的种子案，法庭上不能评价河南的规范，只能说事情。当然也有一个限定，是规章以下。这一条国务院法制办到最后都是保留意见的。从法院角度看，这一条还不是很明确。但是我要和大家说的是，我们还是在往前走，理论上突破标志意义大。

4、经复议后案件的案件被告的确定。这既是一个理论问题，也是一个实践问题。当下，行政复议制度几乎是形同虚设，行政复议法执法检查，很多情况令人吃惊，有的地方一年的复议案件只有1-2件，为了激活行政复议制度的实施，我们想了各种办法。当时还有想法，是行政机关改变了行政行为不做被告，回头想想有些可乐，现在看看理论上也不通。总之，大家都在艰难曲折的往前走，目的是激活制度。制度的浪费是最大的浪费。

这四个方面理论上很大突破的，解放了思想，才有这些突破。实践在发展，中国的变化太大了，我们行政诉讼要随同变革。

三、行政诉讼法修改的制度变革

1、扩大受案范围，加强权利保护。原来是肯定列举加否定列举。从立法看，不是所有行为都能到法院来，法院的行政诉讼审查是非常有限的。美国法院可以受理奥巴马医改违法案件，但我们不行，因为我们的法院受理案件是有框子的。从修改看，在人身权、财产权后面加了一个“等”，我们为后来的立法留下了很大的空间。这一条的立法技术我觉得是比较高超的，以后法律法规规定可诉的其他权利都可诉。

2、保障诉权，解决立案难的问题。这次修改吸收了十八大文件中精神。原告的资格上，明确扩大了受案范围，相对人的概念进行了扩大。起诉期限延长，从3个月延长到6个月。细化了立案的条件，实行了立案登记制。

3、加强法院监督，实质性的解决争议。一是解决了告官不见官的问题。曾经规定了不出庭的要经过人民法院许可，后来认为官司还没有打就要与行政机关为出庭问题起争议。还有委托什么样的人出庭。总的来说，就是要出庭（法客帝国按：《行政诉讼法》第三条第三款规定“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”）。反对的认为为什么不允许行政机关委托代理人，这是对行政机关的歧视。能支撑这一条有18个省地方有文件，要求行政机关负责人出庭。二是复议机关做被告出庭。三是加强了行政行为审查力度。四是行政诉讼的有限调解，对行政权不得随便处置的理论进行了一些突破，对行政机关有裁量权的进行调解。五是完善了民行交叉的处理机制。在一些登记、裁决案件中，行政附带民事一并审理。

4、完善管辖制度，解决审理难。行政诉讼最大的问题就是地方干预，法律做了一些规定，比如中级法院受理县政府为被告的案件。四中全会文件出台，司法体制改革中提到了跨区域法院审理跨区域案件。我们随即进行了规定。配套删除了中级法院下移管辖。最近有进展是用铁路法院的壳子设立跨区域法院。我们这次修法的运气真好。

5、完善了证据制度，促进公正审判。这次修法将很多成熟的证据规则吸收进来，增加了电子证据，明确被告举证制度和逾期举证后果，以及原告举证，法院调取证据制度，证据适用规则。

6、完善了诉讼程序，推动了程序的科学化。以前的法律规定不明确，需要司法解释补充内容。一是明确了判决形式，以判决驳回诉讼请求取代了维持，69条（法客帝国按：《行政诉讼法》第六十九条规定“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”）；二是增加了判决给付，这个与受案范围的扩大有关，三是增加了确认违法。四是增加了判决履行协议，78条。这个是非常实质的一个规定。延长了审理期限。88条（法客帝国按：《行政诉讼法》第八十八条规定“人民法院审理上诉案件，应当在收到上诉状之日起三个月内作出终审判决。有特殊情况需要延长的，由高级人民法院批准，高级人民法院审理上诉案件需要延长的，由最高人民法院批准。”），一审和二审审限进行了延长。增加了简易程序。

7、完善监督机制，加强行政审判监督。一是再审，91条，二是检察院的监督，101条。参照民诉法的规定。坦率的说，检察院有分歧，最后只能延续民诉法。

8、完善了制裁机制，解决行政判决执行难。处理行政机关负责人、公告、拘留等，最后能不能操作是个问题。但是我认为，这些条文的形式意义大于实质，在制度上是有一个可能性，如果有这样一个案例，对司法权威是一个很大的推动。

大家有许多的期待，到这个层面已经不容易了。

四、要认真地实施这部法律

在立法完成后，最高法院专门写了一个函，感谢立法机关对这次立法作出的贡献。赵庭长说：做为一个一线的法官，对行政诉讼这么多年支撑着……，他有一个非常动情的表述，感谢立法机关对法官情感的理解，我就不重复了。法律它是制度，制度在大家看来就是硬梆梆的，一个制度如果不能和大家情感相联系，它的作用是有限的。修法不容易，实施法律更难，我认为行政诉讼法的实施有两个角度需要重视：

一是它的实施有一个非常好的大环境，当前我们面临全面推进依法治国，法治国家法治政府一体化建设的大环境。没有一个好的实施环境，光靠法院单打独斗是不行的。法律外的因素有的时候大于法律本身，在当代中国尤其如此，过去的历史也说明了这一点。所有的诉讼都是权力的博弈，虽然当事人法律上是平等的，但是实际上是不平等的。法院能否秉公执法。

二是目前，通过司法体制改革，司法机关有了更多的发言权与司法权威。希望司法机关能依法办案。

最后，五月很快就到了，我和大家共同期待它的实施。大家要有一个心理准备，会有许多刚性的案件进入诉讼，对行政诉讼法官来了，春天来了，考验也来了。变革的中国，政府的职能越来越多，对法院而言，有些诉讼可能是无解的，我们的制度会在纠结中推进。修法的过程证明，实践是制度完善的推手，反过来制度又会对实践进行保障。

希望行政诉讼法的实施能够顺利，成为全面推进依法治国的一个助力！