再论法院调解制度之重构

唐恩情

（本文2004年12月分别荣获四川省全省法院系统第八届学术研讨会论文三等奖和成铁两级法院第五届学术研讨会论文三等奖。）

法院调解又称诉讼调解，是民事诉讼法规定的民事诉讼程序之一，也是法院行使审判权的一种有效途径和解决纠纷的主要方式。在审判实践中，法院调解的运用，不仅可以提高审判效率，而且还降低诉讼成本，更重要的是能促进案件的政治效果与经济效果、法律效果与社会效果的有机统一。长期的审判实践证明，我国法院调解制度具有程序简约、成本较低、便于执行等突出优势。因此，它是植根于中国传统法律文化沃土的“一枝奇葩”，被国外誉为“东方文明之花”、“东方经验”。不可否认，长期以来我国法院调解制度得到了长足的发展，尤其是近年来，各地法院充分运用调解功能，不断完善调解技巧，使得民商事案件的调解率不断上升，解决了大量的民商事纠纷，切实维护了公民和法人的合法权益，促进了社会稳定，而且民事诉讼法及司法解释有关法院调解制度方面的规定，无疑为我国法院在审理民商事案件时运用调解方式处理纠纷提供了法律依据，对完善我国法院调解制度也起到了促进作用，在当前特定的历史条件下有着非常重要的意义。虽然如此，但是我们也应看到，我国法院调解制度仍处于发展过程中，在制度建设的一些方面尚有待于进一步完善。我国现行法律及司法解释对法院调解制度规定得比较原则，特别是对法院调解的程序及实体的规定不如对审判的程序及实体的规定详细，适用起来随意性比较大，不可避免地带有局限性和不科学性。因此，应通过对法院调解制度的探索，规范法院调解，防止法院调解在审判实践中被滥用，从而尽快完善我国法院调解制度，就有着非常重要的现实意义。下面，笔者结合当前法院调解制度的现状及存的问题，就重构法院调解制度的现实意义及如何重新构建法院调解制度进行探讨。

一、我国现行法院调解制度的现状及存在的问题

1、调解程序与审判程序合一。民事诉讼法将调解程序混于审判程序，并将调解和判决这两种性质截然不同且存在重大差异的解决纠纷方式规定在同一民事诉讼程序中，共同作为法院行使审判权的方式。从审判实践来看，法官行使审判权时首先考虑的是调解，而不是审判。若以调解为主，显然有审判为辅之嫌，则颠倒了法院行使审判权的主次。调解与判决同为我国民事诉讼两大结案方式的情况下，必然造成两者关系的冲突，导致调解功能的扩张和判决功能的萎缩，从而形成调解主导型的民事审判方式。

2、调解程序与审判程序的裁判主体合一。由于立法上调审合一，我国现行法院调解制度中，没有规定将调解者与裁判者分开，往往是主持调解的法官即是案件的主审法官。诉讼中，法官既是调解者又是裁判者，其权力过于集中，具有潜在的强制力。如果调解不符合法官所追求的目标和利益，法官容易从调解者身份转向裁判者身份。法官身兼二职，常常自觉或不自觉地对当事人施加各种影响，以促成调解成功。

3、违背自愿原则。民事诉讼法规定，调解应遵循自愿原则。调解以自愿为基础，判决以强制为特征，这是两者的本质区别。但是由于历史原因、司法习惯和法官对调解的偏爱，致使调解占据主导地位，而且法院调解制度的原则性规定的本身也隐含着容易使法官滥用强制力的内容。实践中，有些法院和法官过分地注重调解，片面、盲目地强调调解结案率，产生了无原则、无休止的调解，滋生了久拖不决、和稀泥等违背当事人自愿原则和滥用审判权等现象，出现了以劝压调、以拖压调、以判压调、以诱促调等是比较典型和常见的强制调解表现形式。因此，在调审合一的审判模式中，法官具有双重身份，拥有趋利避害的选择权，当事人迫于法官的压力而违心地作出处分决定，使自愿原则大打折扣，故难以解决自愿与强制的矛盾，也很难使调解的自愿原则得到真正落实。

4、合法原则受到冲击和挑战。民事诉讼法规定，调解应严格依法进行。在我国调解书与判决书具有相同的法律效果，均有强制执行效力。实践中，虽然调解协议是在法官的主持下自愿或同意作出，是当事人妥协、让步的结果，也是当事人处分民事权利的行为，体现了当事人的意愿。但调解大多以单方让步为基础，调解的成功往往是以权利人牺牲、放弃部分权利为代价，这与民事诉讼法“保障公民、法人的合法的民事权益”之任务相背离。调解在程序上具有非程序化的特点，在实体处理上具有适用法律的模糊性，调解合法性原则被双重软化。因此，调解的合法性原则面临着深刻矛盾，存在着当事人合法权益保护不足的问题。

5、片面夸大法官的调和功能。无论理论界还是实务界，在一定程度上现行法院调解制度都重视法官的调和功能，但却忽略了当事人和解息诉的价值取向，也忽略了当事人自行和解行为的灵活性、多样性和有效性，故当事人的和解行为呈现出被动性、依附性、间接性的特征。正是因为法院调解这一内在价值取向，实践中当事人总是过多地围绕着法官开展和解活动。故造成我国法院调解率高而当事人自行和解率低的状况，这不能不说与现行法院调解的价值取向息息相关。

6、违背法院调解的内在机理。在以事实为依据、以法律为准绳的诉讼价值观下，将查明事实、分清是非定位为法官开展调解工作的前提和基础，赋予法官在调解中查明事实、分清是非的功能被进一步强化，既不利于自愿合法调解原则，也不利于对当事人合法权益的保护，又严重影响法院调解的权威性，也损害了当事人之间的攻防机制，这与我国现行法院调解制度对法官调和功能的错误认识有关。调解中，法官很难达到以“查明事实、分清是非”为基础并促成当事人达成调解协议的法律规定的理想状态。从审判实践来看，调解从数量上有着显著效果而实际效果却不如人意，导致不少以调解结案的当事人或多或少存有一种被强制的心态。因此，赋予法官的这项功能忽略了调解与判决之间的本质区别，实际上也破坏了法院调解的内在机理。

7、立法上的疏漏。一是调解书送达当事人签收前当事人可以反悔，违反民事基本法的规定。民事诉讼法第89条第3款规定：“调解书经双方当事人签收后，即具有法律效力”。民法通则第57条规定：“民事法律行为从成立时起具有法律约束力。行为人非依法律规定或者取得对方同意，不得擅自变更或者解除。”当事人在调解协议达成后，对调解书以不同意为由拒绝签收，推翻自己的意志，其行为与民法通则的规定相悖，故不应得到法律上的认可。而法律认可当事人拒绝签收调解书的可行性，其本身就是对法院调解制度的一种藐视。二是调解适用的范围不明确。目前，法律没有作出明确规定，除特别程序、督促程序、公示催告程序和企业法人破产还债程序外，其他包括无效民事行为的民商事纠纷案件都可适用调解。这既违反法律规定，又使一些当事人有可乘之机，以合法形式掩盖非法目的。三是调解无具体期限的限制。调解缺乏法定期限的规定，容易导致法官漠视当事人的权利，强行调解，久调不决，造成当事人诉累。四是民事诉讼法第91条规定：“调解未达成协议或者调解书送达前一方反悔的，人民法院应当及时判决”。该规定导致了调解与判决在实际适用上的重叠：一是调解未果的，法院还须再更换审判方式进行判决；二是即使当事人在法院主持下达成了调解协议，但其仍有权拒绝签收法院制作的调解书，而且该拒绝签收行为自动发生，导致调解书不生效的法律后果。因此，调解和判决在实际适用上的重叠必然带来诉讼周期的延长和诉讼成本的增加，有悖于民事诉讼的效益原则。

8、法官对调解的认识存在误区。实践中，调解不必像判决那样依照严格的程序按部就班地进行，可采取简便、快捷方式，导致调解程序的合法性被淡化。与判决结案相比，调解结案不仅对当事人存在有利的一面，而且对法官自身带来多方面的益处：一是节省了很多时间以及繁琐的诉讼程序，可使法官在相同的时间内办理更多的案件。二是调解书无须严谨的判决理由，无须花费大量时间和精力研究证据分析、事实认定、适用法律，制作难度较小。三是调解结束后，当事人不得就该案提出上诉，因此调解是一种风险性很小的结案方式。四是以调解结案的，法官承担错案追究责任的风险较小。实践中法官宁愿花费很多的精力和时间去调解，也不愿意及时判决，存在着“怕判决”的心理。因此，导致法官无视调解的自愿原则，甚至不再用合法原则审视调解方案，大包大揽地处理当事人之间私权纷争，极易导致审判权被滥用。即表现为法官在审理案件时会尽量说服当事人接受调解并达成调解协议，只有在调解无望时才不得已采取判决方式结案。五是调解书不必写法律依据，只写“上述协议，符合法律有关规定”，如此笼统表述，也正是调解适用法律随意性的明显体现。

另外，我国以成文法形式存在的现行法院调解制度存在诸多问题和缺陷，如民事诉讼法和司法解释的有关规定仅有十余条，以及散见于其他一些法律的规定，几乎没有其他规定涉及法院调解制度，不能成为一个独立而完整的体系。又如我国法院调解制度在方式、条件等方面存在着明显的不足；没有对调解的时限、次数的限制；对当事人拒不调解或以调解为由拖延履行时间也没有合理处罚等等。

上述现状及存在的问题与我国现行法院调解制度的现实价值不相符合，也与现代民事诉讼制度的要求格格不入，难以实现我国民事诉讼法预定的目标，也难以确保诉讼程序的公正，亟需改革与完善。

二、重构法院调解制度的现实意义

肖扬院长在全国人民调解工作会议上明确提出，法院要锐意进取、改革创新，进一步加强诉讼调解工作，充分发挥诉讼调解功能，为建立有中国特色的现代民事诉讼调解制度进行有益的探索；以及近段时间大力提倡诸暨的“枫桥经验”等，均把法院调解提到相当重要的位置，充分说明法院调解在民事诉讼中的重要作用。

随着全面建设小康社会的逐步推进，各类市场主体之间交易的日益频繁，各类社会主体之间引发的利益冲突更加突出，社会矛盾和纠纷也呈现出主体和内容多样化、成因复杂化的特点。而适应市场经济的社会主义法律体系也在逐步形成并日益完善，公民和法人的法律维权意识都在不断提高，需要通过司法手段解决的民商事纠纷将越来越多，而社会公众对法院和法官的期盼值也越来越高，这些必将使民事审判领域不断拓宽，民事审判工作难度不断加大。目前，无论从数量还是从复杂程度上来看，所发生的纠纷都是过去无法相比的。面对民事审判工作发展的必然趋势，面对新形势的挑战，构建中国特色的现代民事审判制度，应当以适应市场经济的社会主义法律体系为依据，以保障在全社会实现公平和正义为目的，以公正与效率为主题，以便于当事人利用诉讼，便于法院依法、独立、公正、高效行使审判权为原则。而且，由于当前法院调解制度所依赖的外部经济、社会环境正在发生着深刻变化，以及法院调解制度设计本身不够完善等因素，使得我国现行法院调解制度不能完全适应日益复杂的经济关系和社会关系的发展，使得现行法院调解制度日显其负面效应。因此，有必要通过改革，使这一制度更加符合我国的现实国情、民情和社情，又能以更加合理的方式融入不断发展中的法律体系。

法院调解是我国法院民事审判工作的基本原则，而重视调解又是我国法院审判工作的优良传统。多年的实践证明，凡是调解结案率高的法院，必然也服判息诉率高，上诉率低，发回重审和改判率低，执结率高。正因为法院调解在审判实践中具有的特有方式，其所发挥的重要作用越来越多地受到法官与当事人的重视与利用。尽管社会条件发生了很大变化，调解仍然是符合我国民众思想观念和文化传统的有效结案方式之一。当前对调解型审判方式和判决型审判方式并存的合理性，已到了应予以正视并加以改革的时候。因此，在新形势下，重构法院调解制度，无疑是十分重要和必要的。

（一）重构法院调解制度，有利于及时化解矛盾，减少和预防诉讼过程中矛盾激化现象，有助于实现法律效果和社会效果的有机结合。法院调解体现了尊重人权、尊重当事人意志的法制基本原则，符合我国“和为贵”、“息讼”的民族文化心理，在化解人民群众内部矛盾，维护社会稳定方面发挥着重要作用。实践中，调解结案使许多“冤家”和“对头”都握手言和，和好如初，避免了一旦“对簿公堂”便成仇人、永世不相来往的尴尬局面，消除了社会不安定因素，增强了双方当事人事后继续交往与合作的可能，有利于法律价值的最终实现。

（二）重构法院制度调解，有利于缩短案件周期、降低诉讼成本、提高诉讼效率。诉讼效益原则是我国民事诉讼立法的一项指导原则，也是民事诉讼的内在要求和诉讼观念。随着法院改革的深入，公正与效率的价值观念既表现于民事诉讼活动之中，也深深植根于广大法官和当事人的心中。通过缩短办案周期、降低诉讼成本，尽快地促使当事人从纠纷中解脱出来，有效地减少经济损失，取得最佳的经济和社会效益。判决结案强调整个程序的严谨周密，而调解结案则即调即结，无须走完整个诉讼程序的全过程，减少了诉讼环节，节约了诉讼成本。因此，当事人无须上诉，执行也相对简单，自然减轻了二审法院的负担，有效地节约了司法资源。另外，还有利于案件的执行，减少群众诉累，有利于庭审法官不再进行庭外调查事实、核实证据等。

（三）重构法院调解制度，有利于实现两便原则。“两便原则”即便于当事人进行诉讼、便于法院依法独立公正地行使审判权，它是法院在长期的实践中总结出来的一项优良传统。充分发挥法院调解的作用，有利于体现“两便原则”，也体现当今“司法为民”的方向和举措。

纵观各国法律制度的发展历史，任何一个国家在不同发展时期都在运用最为恰当的手段调整社会关系，但只要社会发展，法律将永远与现实有一定程度的脱节，发展着的现实与立法初衷总有一段距离。为了缩短这个距离，便形成了更为简便、快捷、明了，更适宜法官操作的调解制度。因此，探索适合我国法院调解制度的新模式，对重构法院调解制度将具有重要意义。

三、重构法院调解制度

调解是被现代各国所普遍采用的一项制度。无论是英美法系还是大陆法系，调解都是解决民商事纠纷的一种重要方式。在理论界中，有些学者对如何建立和完善新的诉辩模式下的法院调解制度都进行了认真、积极的探索，以发挥调解在现行审判方式中对解决纠纷的作用；但也有些学者也对法院调解的地位问题提出质疑，提出调解不应当作为民事诉讼中的一项基本原则，法院调解制度在诉讼中的存在，不利于诉讼程序的规范化等观点。尽管我国现行法院调解制度存在某些问题和缺陷，但在民事审判中法院调解的作用总是利大于弊，而且在民事案件日益增多、审判资源有限的前提下，法院调解在民事审判中有着不可替代的作用。鉴于法院调解制度上的缺陷和现实操作中的混乱，建立既体现当事人对调解制度的理解和利用，又能实现实用、高效价值的调解程序已成为当务之急。因此，笔者认为，应当重构法院调解制度，并制定一部统一的法院调解法典。

首先，我们应当明确法院调解制度的概念

从法院调解分类来看，可分为诉前调解和诉中调解，诉前调解即立案前的调解，诉中调解则为立案后至诉讼结束前的调解，而诉中调解又分为庭前调解、庭中调解和庭后调解。

法院调解又称诉讼调解，是指在民事诉讼中，在法官的主持下，各方当事人就争议的民事权益和法律关系通过平等协商，以求达成调解协议、终结诉讼所进行的诉讼活动和结案方式。法院调解是民事诉讼双方当事人在综合分析和权衡各自在诉讼中利弊后，就争议的解决达成的一种合意。其实质是法院按照自愿、合法原则，通过民事诉讼程序，采取调解的方法促使双方当事人达成调解协议的一种结案方式和诉讼活动，具有方便、快捷、灵活、成本低廉和对抗性弱的特点，为当事人提供了一种解决纠纷“成则双赢，不成也无输”的全新前景。

其次，重构法院调解制度的目的和原则与体系

（一）重构法院调解制度的目的和原则

由于长期以来我国民事诉讼强烈的职权主义色彩和对法院调解性质的片面理解，导致实践中当事人的合意性和自主性被削弱。因此，在重构法院调解制度时，应当确定以下重构原则：1、在形式上，确认其程序的独立性，不是审理程序的依附，将调解程序与审判程序并行建设，更加符合现代法院调解制度的发展趋势。2、在模式上，要体现强化当事人私权自治的诉辩式精神，充分尊重当事人的处分权，增强当事人的合意性和自主性，强化对民事主体合法权益的平等保护，以防止硬性调解与“和稀泥”式调解。3、在体系上，法院调解应作为一种与审理程序并存的解决纠纷模式，具有程序的一般规则与操作步骤，成为一个独立而完整的体系。4、在制度设计上，要考虑到既对现有审判资源的充分利用，又要体现公正与效率的双重价值。5、确立法官在我国法院调解制度中的功能定位，也要考虑弱化法官的调和功能，以体现当事人的和解息诉价值。6、在诉前和审前的调解中应当御下法官“查明事实、分清是非”的功能，只将其置放于庭审之中，否则始终都有“和稀泥”之嫌，不符合现代诉讼的要求，也不利于法官保持中立地位。

同时，在重构法院调解制度时还应注意正确处理好以下关系：一是确立正当的诉讼目标，摆正调解与审判的关系，让两者各安其位，各司其职。二是处理好及时调解与查清事实、分清是非的关系。重视调解不是无原则的调解，既要注意在诉讼的不同阶段进行及时调解，又要坚持庭审中要在查清事实、分清是非的基础上进行调解。三是处理好注重调解与及时判决的关系。重视调解，但决不一味地依赖调解。对一些事实清楚、证据充分，除确需冷处理的案件外，要及时作出判决，避免硬性调解、久调不决或以劝压调、以拖压调、以判压调、以诱促调等现象发生。四是处理好法院调解与审判流程管理的关系。实行审判流程管理后，立案权与审判权分立，但应坚持庭前调解、庭中调解与庭后调解及立案、送达环节的调解相结合，使调解贯穿于诉讼过程的始终。五是处理好法院依法调解与当事人处分的关系。摆正当事人与法院在调解中的位置，做到当事人是合意的决赛者，而法院仅为此提供条件和保障，在依法调解过程中特别强化贯彻当事人处分原则，杜绝强制或变相调解现象发生。六是处理好传统性与现代性、继承与创新的辩证统一关系。既要坚持树立现代司法理念与发扬优良传统有机统一原则，也要在创新与变革的同时注重继承和发扬中国法律文化中优良的司法传统和中国国情下审判实践经验的总结与原有审判制度中积极有益的因素，将传统与现实有机地结合，才能将继承与创新辩证地统一，从而建立高于传统、优于西方的具有中国特色的司法制度。

（二）重构法院调解制度的体系

重构法院调解制度时要结合我国审判实际，并借鉴世界现代调解制度的优点，从立法上大胆改革，建立健全新的法院调解制度。“调审分离”、“审前调解”、“诉讼和解确认”等制度能够改变我国现行法院调解主导型的审判模式，符合当今世界的法院调解模式，是我国法院调解制度改革的方向。

1、设置调审分立模式，取代调审合一模式

一项制度的设计是否合理，不仅要立足于审判实践，而且更要科学地指导审判实践。我们可以借鉴国外的作法，如英、美等国家实行调解方式，均是一种与审理程序并存的解决纠纷模式，具有一套完整的制度设计。调审分立模式制度作为我国法院一种理想的制度模式，既实现调审分离功能，又克服二者合一时之不足；既体现了自身具有的优点和长处，又实现了其优点和长处的科学的制度设计；既顺应了法院调解制度的改革趋势，又把握了调解与审判的基本特征和规律。 

（1）调解程序与审判程序分离。理论界和实务界普遍认为，应建立“调审分离”的法院调解制度，才是解决我国现行调解制度存在问题的根本出路。“调审分离”是指将法院调解程序从审判程序中分离出来，使法院调解成为独立的处理民事纠纷的诉讼方式。调解与审判作为两种解决纠纷方式的双轨运行机制，便于当事人根据自身利益的需要而行使程序选择权。其构想是在法院内部实行调解与审判机构分离，将调解置于开庭审理之前；在庭审中及判决前，庭审法官原则上不主动进行调解，而只限于当事人申请。这样既确保审判的严肃性与正当性，避免法院调解的随意性干扰，又能进一步完善法院调解功能，从而显示出法院调解在解决纠纷中的特殊作用。

（2）调解程序与审判程序的主体分离。过去在法官兼任调解者与审判者双重角色时，当事人的合意被强制的危险无法避免。因此，改革这种“一身二职”能够避免作为调解者的法官用审判权压制当事人的情况，也能够避免法官受调解时先入为主的印象而影响公正审判。“调审主体分离”是指二者的职能分开，审理者不能担任调解者，调解者也不能担任审理者。将调解与审判的两种职能分别由不同的组织与法官承担，其目的是在于改变目前我国法院“调者判、判者调”的格局。其构想是在法院内部实行调解法官与庭审法官分离，二者各司其职，各安其位。目前可由立案庭和法庭的法官或法官助理承担起调解法官的职责；条件成熟时可设立准备庭，其法官或法官助理承担起调解法官的职责。这样既可避免审判与调解职能交叉和混同，也可避免调解法官无法依靠其审判的职权性和权威性来强制当事人接受调解，以实现调解的自愿原则与合法原则。

2、重构法院调解机构和重组法院调解主体。（1）重构我国民事诉讼的审判组织，在法院内部设立调解机构，专司调解工作。为建立快捷方便、贴近民众、成本低廉的现代民事诉讼机制，降低诉讼成本，根据我国审判的实际情况，同时借鉴大多数国家的替代性纠纷解决机制，在法院立案庭（或准备庭）和法庭设立调解机构，调处简易、小额民商事纠纷。（2）调解机构的调解法官由立案庭（或准备庭）和法庭法官或法官助理担任，并由从事过法律工作、有专长、热心调解工作并具有解决民商事纠纷经验的离退休法官、律师、司法助理员担任调解员，协助调解法官调处民商事纠纷，其具体职责是：调解法官负责依法调解民商事纠纷案件，把握好调解的法律关，并负责调解员的业务指导；调解员协助调解法官调解民商事纠纷案件，做好说服、劝导工作，以促成当事人达成调解协议。（3）重组法院调解主体。重新划分法官的职能，将法官分为调解法官和庭审法官。调解法官的主要职责是负责调解工作，不再拥有审判权，也不能再担任其调解过的案件的庭审法官。这样可使当事人之间的合意避免审判权的随意干扰，更好地体现调解的自愿性和合法性原则。

3、重构调解程序的规则。制度设计的有效性在于科学的设置与细致的规范，法院调解作为一种与审理程序并存的解决纠纷模式，应具有一套完备的程序体系，即程序的一般规则与操作步骤的规定，即包括调解的提起、法院受理、撤回调解申请、调解时限、调解协议的效力、调解收费标准、调解案件范围等调解程序的规定，同时建议制订一部统一的调解法予以规范，并形成一个独立的法律体系。（1）调解原则。调解机构调处民商事纠纷，除坚持自愿原则与合法原则外，还应当坚持法院独立行使审判权原则、中立地位原则、尊重当事人处分权原则、秘密调解原则与快捷、简要、经济、公正原则。（2）法院调解的启动程序，可分为强制调解与自愿调解。强制调解由法院依职权直接进行调解；自愿调解依当事人申请启动调解程序。从维护当事人的合法权益出发，应以自愿调解为主，强制调解为辅。同时规定当事人请求调解的，应当提交调解申请书。书写调解申请书确有困难的，可由调解机构调解法官帮助书写调解申请书，但申请人必须签名认可。虽然调解与审判是两种双轨运行机制，但在时间上应有先后之分，而调解程序应优先于审理程序，并作为审理的前置程序。在制度设计时应尽量体现鼓励当事人选择调解的程序规定，对调解优于诉讼的选择上，要从制度上设定并保障调解程序的优先性。调解程序的优先性体现在以下三个方面：一是对当事人申请或经法官劝告后接受调解的案件，进入调解程序。二是当事人同时提起诉讼与申请调解的案件，应先进行调解。三是当事人先提起诉讼后中途又提出调解，应中止诉讼，转入调解程序。（3）撤回调解申请制度。当事人提出调解申请后，在调解过程中，当事人不同意调解时，可以向法院撤回调解申请，即产生终结调解程序的效力。（4）调解时限。民事诉讼法没有明确规定调解时限，第9条中也仅有“调解不成的，应当及时判决”的笼统规定。为杜绝以拖压调、久调不决等现象，应对法院调解的期限作出明确规定，即时限为3个月，如超过规定期限调解不成的应当及时判决。对于简单、小额民商事纠纷的调解案件，调解法官可当即调解，也可指定期日调解，并口头或书面通知当事人到指定地点进行调解。一般应当在立案之日起5个工作日内调解并结案，最长不得超过15日结案。如当事人双方居住在偏远、交通不便的地方，可适当延长调解时间，原则上应当就地调解。（5）规定调解协议书达成即生效。民事诉讼法第89条规定：“调解书经双方当事人签收后，即具有法律效力。”建议将此条改为：“调解协议书经过人民法院形式审查后，即具有法律效力。”这样能够避免当事人不在同时签收调解协议也能生效。同时规定调解书由调解法官制作，仅简单记明当事人自然情况、申请理由、答辩意见和调解结果。已经即时履行和不需要制作调解书的，由调解法官和当事人在调解笔录上签字确认，即具有法律效力。经调解法官调解未达成协议的，则进入诉讼程序，由庭审法官进行审判。（6）规定调解纠纷的案件范围。原则上可由法律作出规定，也可按当事人请求调解和同意接受法院调解的案件范围确定。根据目前我国国情和最高人民法院《关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>若干问题的意见》第168条关于事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的简单民事案件的规定，并从诉讼标的、法院受理案件的性质和类型方面考虑，可作如下规定：1）标的10万元以下的商事合同纠纷；2）简单、小额民事纠纷，如婚姻家庭、遗产继承、“三养”、相邻关系、人身和财产损害赔偿、民间借贷、消费者权益、劳动争议、劳务、房屋、交通等人们在日常生活、消费、交往当中产生的纠纷，均可纳入法院调解案件范围；3）当事人申请法院调解或同意接受法院调解的其他民商事纠纷案件。（7）诉讼费收取问题。当事人申请调解或同意接受法院调解的，可减、缓、免预交或收取诉讼费，以鼓励其调解。调解结案的，法院收取诉讼费为当事人所缴纳诉讼费的一半。当事人之间未达成调解协议的，在以后的诉讼中不能得到比达成调解协议更有利的结果，且应承担判决所产生并应当支付的诉讼费用，以体现调解的优越性。（8）建立调解机构调解法官名册，以供当事人选择。当事人可以选择由一名调解法官主持调解，如当事人就选择调解法官意见不一致时，可由庭长指定一名调解法官主持调解。同时调解法官要依法坚持回避制度。（9）其他一些规定。调解法官应注意把握调解的时间和地点，以方便当事人为原则，进行灵活选择，对调解的时间和地点，既可由调解法官确定，也可由当事人协商确定；当事人应按调解法官的要求，提交与争议焦点有关的证据、文书的原件或复印件；当事人在调解中的自认、承认、认诺，未经各方当事人同意，不得作为诉讼中的证据；调解时，由双方当事人说明案件的概要和主张，调解法官适当地进行询问，分别听取当事人的意见，并归纳出双方当事人提出的调解方案；调解方案不得由调解法官提出，也不得强制当事人接受，而应由当事人提出；当事人违背调解时到场义务将受到制裁；调解书的送达方式；等等。

4、建立审前调解程序。“审前调解”，又称“庭前调解”，即指当事人向法院起诉后，于开庭审理前，自愿向法院申请进入调解程序，并在调解法官的主持下所进行的调解。设立该程序的主要目的是调解纠纷、及时结案。其主要内容和特征是：（1）审前调解程序不是审判程序中的必经程序，而是独立于审判程序之外的供当事人选择的调解程序。当事人是否需要调解，由其自由选择。（2）审前若当事人达成调解协议，就不再进入审判程序；若调解不成，则转入审判程序；审前参与调解的调解法官不能确定为将来审判本案的法官。（3）审前调解程序独立于审判程序之外，故不受审判程序的干预。（4）建立审前会议制度是实行审前调解的最好方式。审前会议制度是由调解机构的调解法官通知双方或多方当事人在审前开会，其主要目的是进行庭前指导、庭前证据交换及阐明各自的观点等庭前准备工作。调解法官可在掌握案件的基本事实和证据时且当事人请求调解或同意接受调解的基础上进行调解。（5）审前调解可以使部分案件在开庭前得以解决，不必进入审判程序，既可提高诉讼效率、节约司法成本，又可减轻审判工作的压力和当事人诉累。（6）强化审前调解，实行立调分立。当事人向法院提起民事诉讼，法院立案以后，将当事人同意调解或适宜调解的案件分流，在规定期限内调解结案，不再进行排期开庭。

5、将法院调解作为简易程序的前置程序。调解前置是世界各国立法的通例。虽然民事诉讼是为解决平等主体之间争议而设定的程序，但用诉讼方式结束纷争并非当事人唯一选择，所以法院调解不失为解决纠纷的有效途径之一，故建议通过立法把法院调解规定为适用简易程序的前置程序。理由是：（1）符合我国国情和基层法院受理案件类型，即婚姻家庭纠纷、民间借贷案件、“三养”案件、损害赔偿案件等占法院受理案件的绝大多数。（2）调解程序与简易程序的目的完全一致。公民、法人都希望他们之间的民商事纠纷能够通过最经济、最方便的途径获得及时解决，简易程序正是诉讼经济原则和“两便”原则的具体体现，而法院调解制度的设置，也是为了方便当事人，减少诉累，同时也减轻法院的负担。（3）从性质上讲，适用简易程序为事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的简单民事案件；从主体上看，大多发生在邻里、亲朋好友之间。因此，这些案件最需要也最有可能达成调解协议。（4）法院调解作为简易程序的前置不违背调解原则。按照法律规定调解应在查清事实、分清是非、明确责任的基础上，而简易程序本身就是针对事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的简单民事案件。因此，只要当事人向法院申请调解，法院便可直接进行调解；调解不成立或当事人不申请调解，则适用简易程序进行审理判决。但对于适用简易程序的案件进入审判程序后，当事人在一般情况下不得再次提出调解申请，否则便违背了“诉讼经济”原则。

6、建立诉讼和解确认制度。虽然法院调解作为一种与审理程序并存的解决纠纷模式，但还应当建立当事人诉讼和解确认制度。法院应对当事人诉讼和解协议可采取制作确认书的方式予以确认，确认书一经法院作出并送达，诉讼和解协议即具有强制执行效力，无需当事人签收才能发生法律效力。

诉讼和解是指当事人双方（或多方）在民事诉讼开始后至民事诉讼程序终结前，互谅互让，签订和解协议，然后由提起诉讼的当事人向人民法院申请撤诉。而诉讼调解是当事人双方（或多方）在法院审判组织和法官的指导下，自愿地平等地协商，达成调解协议，然后由法院制作正式的民事调解书，从而终结诉讼。诉讼和解与诉讼调解不同，二者的最大区别在于：诉讼和解是当事人之间的自行和解，不属法院审理案件的活动，其达成的和解协议，不具有法律上的约束力。而诉讼调解，虽然也是当事人之间的和解，但其是在法院审判组织和法官的主持下进行的，属于法院审理案件的活动，其结果与法院的判决具有同等法律效力。若一方当事人不按协议的内容履行，则另一方当事人可以向法院申请强制执行。而诉讼和解却只能是“君子协定”，假如一方反悔，另一方则无可奈何，无权向法院申请强制执行。从效果来看，诉讼和解较诉讼调解简便、快捷、效率高，但一旦反悔，则其优点不但不能显现出来，反而比调解甚至判决更为不方便，效率更为低下。正是由于这种缺陷的存在，当事人一般在签订和解协议后，都要向法院提请按调解方式处理，以起到“保险”的作用。对此情形，法院能否确认其效力，审判实践中意见分歧较大。反对者认为，诉讼和解与诉讼调解完全不同，前者是当事人自主意志的体现，而后者是法院意志的体现，二者无共同的基础。而且法院一旦参加当事人之间的诉讼和解中来，则当事人最初的自行和解，因加进法院的意志而演变为调解，自行和解的最初始状况就被法院调解所取代。故法院不能确认其效力，也无必要予以确认。笔者认为对当事人之间签订的和解协议完全可以予以确认。理由是：虽然诉讼和解与诉讼调解的不同在于前者不体现法院的意志，后者则体现法院的意志；若应当事人要求加入法院的意志，既然当事人可以自愿和解，也就可以自愿请求法院参加进来，故法院可以应当事人的申请确认和解协议的效力。但在确认当事人之间达成的诉讼和解协议时必须注意以下四点：（1）法院一旦参加当事人之间的诉讼和解中来，要防止诉讼和解因加进法院的意志而演变为调解。在确认时，既要注意二者的相同处，又要看到其区别。（2）当事人双方（或多方）要共同向法院申请确认，否则法院将不予以确认。（3）审查诉讼和解协议是否自愿。民事诉讼法规定调解协议的内容必须是当事人自愿协商而达成，故审查的前提条件为必须当事人自愿达成的诉讼和解协议。只有自愿达成的诉讼和解协议，法院才能予以确认。（4）审查诉讼和解协议的内容是否合法。无论是和解协议还是调解协议，其内容都必须要合法，否则应当要求当事人重新协商。对于当事人达成诉讼和解协议的案件，必须审查当事人主体是否适格，意思表示是否真实，内容是否违反法律、行政法规的禁止性规定、社会公共利益或者社会公德、善良民俗和习惯等社会规范，以决定是否确认诉讼和解协议的合法性。

7、采用先进的调解方式。现行法院调解的常规方式是一般是法官召集双方或多方当事人在一起，进行当面协商，进而达成调解协议，其表现形式为“面对面”直接交谈、磋商。出于节省时间，提高效益的考虑，当事人向法院提起诉讼后，主动要求异地调解，在此情况下，能否通过电话、电报、传真、信函等特殊方式进行调解？实践中，分歧意见较大，反对者认为此种调解方式不严肃、不规范，拒绝采用。笔者认为，在当事人身处异地的情况下，可以使用通讯和通信等特殊方式进行调解。理由是：（1）现代市场经济交易的快速化要求人们以最简便、快捷的方式处理事务，因为时间就是效益。所以，当事人一旦发生纠纷，都希望尽快了结。（2）一方面许多当事人想通过诉讼来寻求法律的公断和保护，另一方面又怕受累于诉讼的费时费力。从审判实践来看，当事人一般都是在不得已的情况下才提起诉讼的，而起诉后当事人最担心的就是诉讼程序的繁琐和拖延，所以最希望尽快了结纠纷。因此，电话调解、信函调解等特殊方式，相对于常规的“面对面”式调解，对于当事人而言，无疑最具吸引力，是经济、方便、有效的途径。但要注意以下几点：（1）双方当事人身处异地，且相距较远，则采用特殊方式调解；若同处一地或虽不在一地，但相距较近，原则上采用常规方式调解为宜。（2）原告提出，并提交方案，然后调解法官通过电报、电话等通讯、通信方式与被告联络，若被告不同意，则只能按常规方式调解。（3）不管是电话调解，还是信函调解或其他先进的调解方式，最后都要由调解法官制作正式的调解书，以邮寄方式送达。

总的来说，法院调解是法院处理民商事纠纷的一种重要方式，其中有许多问题值得研究。法院调解制度在法制建设中起着积极而又重要的作用。今天，我们在加强社会主义法制建设的过程中，审视历史、扬长避短、兴利除弊，必将会对建立适合我国现实需要的法院调解制度有所裨益。