浅谈审判流程管理机制的完善

唐恩情

（本文被《四川审判》2010年第1期、《铁路与法》2010年第2期、成铁中院《审判调研》2010年第1期采用，2010年荣获成铁两级法院第十届学术研讨会三等奖。）

审判实践中时有发生超期审判、超期执行等现象，不仅损害诉讼当事人的合法权益，甚至产生一些不良反映的社会后果，严重影响了法院的权威性，直接导致当事人对法院审判和执行的不信任、不满意。为了遏制这些不良现象的泛滥，规范审判活动，理顺管理职责，完善监督制约机制，保证审判活动公正、高效、有序地运行，使各项审判程序落到实处。最高人民法院于1999年10月20日出台的《人民法院五年改革纲要》中第8条明确提出：建立科学的案件审理流程管理制度，由专门机构根据各类案件在审理流程中的不同环节，对立案、送达、开庭、评议、宣判、结案、归档等不同审理阶段进行管理，保证案件审理工作的公正、高效。因此，建立科学的审判流程管理制度，是《人民法院五年改革纲要》确立的法院内部自身改革的一项重要任务。之后，审判流程管理程序作为法院内部一种系统化的自治性程序由此应运而生，全国各地法院也积极探索和推行审判流程管理机制，这也是新形势下审判工作机制改革的客观需要和有效手段。1999年之后，为确保案件质量和效率，成铁两级法院也先后实行审判流程管理，如西昌铁路运输法院于2000年制定了《审判流程管理办法》，又如成都铁路运输中级法院也于2005年1月出台了《审判流程管理规定（试行）》，等等。

实践充分证明实行审判流程管理的积极作用。但是，随着法院改革的深入和监督机制的完善，审判流程管理制度本身存在不少问题，仍有不尽完善之处，如权威性不高、可操作性不强，审判流程管理制度与现有的一些制度不协调、不衔接，技术设备也跟不上现代化的需求等。针对成铁两级法院现行审判流程管理机制运行中存在的问题和不足，从铁路法院的实际情况出发，在充分吸收已有的审判流程管理先进经验和各地先进经验的基础上，笔者提出构建科学、合理、规范，符合成铁两级法院审判工作规律和适应铁路法院特点的审判流程管理机制的一些设想。

一、成铁两级法院审判流程管理机制存在的问题和不足

强化内部监督、促进公正执法、提高办案质量是成铁两级法院建立健全审判流程管理制度的初衷。通过多年认真扎实开展审判流程管理工作，取得了显著的成效，发挥了应有的作用，达到了一定的目的，且对刑事、民商事案件和执行案件的质量与效率提高起到了较大的作用。但是，从成铁两级法院审判流程管理制度的运行情况来看，仍有不足和不完善之处，也有一定的局限性，对于审判流程全过程的监督显得较为乏力，难以完全实现法院内部监督机制的目的。

（一）审判流程管理的权威性不高。审判流程管理是方法管理和规则管理，是法院审判管理的组成部分，也是一种非诉讼程序的监督。审判流程管理的性质实际上属于法院审判管理职能，而三大诉讼法和人民法院组织法对审判流程管理也未作出任何规定。无论是立案庭负责审判流程管理，还是审判监督庭负责审判流程管理，都在体制上有一定的缺陷，权威性也不够高，不能很好地行使监督职权。而审判流程管理与其他审判业务庭应当是监督与被监督、管理与被管理的关系。就目前来看，审监庭的职能是按照审判监督程序设置的一个审判业务庭，体制上与其他审判业务庭的地位平等，不仅没有审判管理职能，而且也缺乏相应的法定审判管理职能主体的授权。审监庭行使审判流程管理，既没有取得法律上的支持，也没有权威机构的授权。因此，审监庭不具有管理者应当具备的审判管理职权，更欠缺行使这一职权所应有的审判管理权威，难以保障该项职权的有效落实。

（二）可操作性不强。成铁两级法院的审判流程管理办法基本上都是生硬地从其他法院的做法和经验搬过来，没有很好地结合铁路法院自身的特点和规律来制定审判流程制度，既不符合铁路法院自身发展的特色，也不便于实际中具体操作。

（三）审判流程管理与现有的制度不协调、不衔接。正是由于现阶段的审判流程管理制度都是由各个法院自己摸索出来的，故而有各种各样的做法和经验，再加上目前我国诉讼法规定的操作程序与法院进行的审判流程管理改革不配套、不衔接、不协调，从而影响到审判流程管理机制积极作用的正常发挥。比如成铁两级法院都是各自为阵，各搞一套，且各有千秋，同时也各自存在不同的问题，没有形成统一、规范的审判流程管理机制。而且目前审判流程管理与法院其他部门的职能交叉、界限不清，既当管理者，又当被管理者，角色冲突，而且人员不足，监督管理往往流于形式，难以真正发挥监督管理作用，导致管理职权弱化。

（四）成铁两级法院现有的计算机条件已经满足不了审判流程管理的要求。目前，成铁两级法院审判流程管理有的实行网上监督，有的仍然是手工操作进行监督。而且成铁两级法院的经费受制于铁路局，铁路局不可能拿出更多的资金投入到审判流程管理的软硬件建设之中。局域网维护、升级需要大量经费投入，而在目前难以得到很好的保障，这也是影响审判流程管理机制作用发挥的一个主要原因。

二、加强和完善成铁两级法院的审判流程管理机制

2009年的《最高人民法院工作报告》中提到要完善审判流程管理。那么，如何进一步健全和完善成铁两级法院的审判流程管理机制，使审判流程管理机制更加符合审判规律，从而达到强化审判监督，提高诉讼效率，促进司法公正的预期目的，并形成科学、合理、规范的审判流程管理机制，这一直是笔者思考的问题。

因此，笔者认为，科学、合理、规范的审判流程管理模式，应当是既符合司法改革的要求，又体现审判工作规律和特点的模式，更应当是充分实现程序正义的模式。通过对成铁两级法院现有的审判流程管理机制的调查分析，笔者提出既符合成铁两级法院审判工作规律的实际情况和适应铁路法院特点，又具有可操作性，且科学、合理、规范的审判流程管理机制的设想。下面，笔者认为主要应从以下六个方面的途径来加强和完善成铁两级法院的审判流程管理机制。

（一）确立审判流程管理的原则。一要坚持依法原则。在运用管理手段加强对审判活动的管理和审判权的控制时，必须要在法律框架的范围内进行，不能随意改变审判权的正常运行，也不能制约审判功能和司法能力的有效发挥，故必须进行依法管理。二是坚持科学原则。从法院工作规律和审判工作规律的内在要求出发，审判流程管理要以科学的方法和最合理的标准抓住关键节点实行实时监控、分析、评价，实现审判流程管理的同期控制和审判质量的后期控制，同时要借助现代化的手段来进行管理，从而促进审判工作高效开展，实现司法效益最大化。三是坚持规范原则。审判流程管理中的审判组织和职能部门要按照各自不同的职责相互配合、有机衔接，通过规范化操作，有效发挥各个环节的作用，以实现审判流程管理的最大效益。

（二）制定统一、规范的审判流程管理制度。通过近十年来开展的审判流程管理工作，各地各级法院都有很多好的做法，也积累了不少的管理经验。但从目前成铁两级法院审判流程管理的运行情况来看，还是应当建立健全系统的审判流程管理制度，以统一、规范法院系统的审判流程管理工作。同时，审判流程管理是一个整体，需要各个部门之间的配合和支持，还应建立健全一些相应的制度来加以约束和管理，如建立审判信息即时输入制度、审限跟踪通报制度等等，从而加强审判流程管理的权威性和可操作性。从长远来看，建议修改诉讼法，在诉讼法中明确审判流程管理制度，确立审判流程管理的地位、职能和权限，从而达到规范、统一。

（三）建立专门的审判流程管理机构。就目前来看，我们先考虑一下近期目标。根据《人民法院五年改革纲要》第8条中明确提出由专门机构负责管理。因此，应基于院长和审委会的授权行使审判管理职能，利用法院现有的编制和司法资源，与现有的审判管理资源进行整合，在院长的授权下，在审委会下设一个办事机构，配备专门管理人员，行使审判流程管理职能，对法院所有案件的立案审查、排期开庭、审限跟踪、结案归档等各个不同的环节和阶段实施全面动态、跟踪监督管理，从而形成一种各司其职、分工负责、相互制约、协调配合的综合管理诉讼程序和审判管理机制。

至于远景目标，应当结合成铁两级法院的实际情况，对审监庭的职能进行重新定位。审监庭的职能应从单纯办理再审案件的审判业务庭转型为审判质量监督管理的中心，其主要职能除了负责对案件的审判质量进行评查、监督和其它一些具有审判监督管理特征的事务性工作之外，还应当负责对诉讼程序和审判流程进行监督、管理。可以利用法院现有的编制和司法资源，与现有的审判管理资源进行整合，并基于院长和审委会的授权，行使案件质量评查的审判管理职能，直接对院长和审判委员会负责。通过对审监庭职能的重新定位，使各项审判质量监督管理措施更加符合司法规律，从而达到强化审判监督，提高诉讼效率，促进司法公正的预期目的。这一做法不失为解决当前审判流程管理机构设置问题的有效途径，既符合最高院和省高院对审判监督工作的要求，也符合重新界定审判监督职能的要求。

相比之下，其优越性表现在：审判流程管理是一种授权监督，此机构根据院长的授权，代表院长行使审判流程管理职权，由于院长具有法定的审判管理职权，从权力的来源上决定其具备行使审判流程管理职能的审判管理权威。这是审监庭不能具备的授权，使其具有独特的地位和权威，这样才能加强审判审判管理的力度。

（四）建立制约性管理与激励性管理相结合的考核机制。审判流程管理既是监督制约，又是服务审判的一个管理过程和管理手段。因此，要在审判流程管理中建立一种制约性管理与激励性管理相结合的考核机制，把审判流程管理机制与法官激励机制有机地结合起来，把审判流程管理与法官岗位目标、业绩考核结合起来，建立并完善法官考核评价档案和法官审判质量档案，以此作为考核、评价法官审判和执行工作，以及法官的考核任用、晋职晋级、评先评优提供重要而客观的依据。这样对于完善法院审判流程管理机制与确保案件质量和效率以及考核法官都是十分必要的，会更加有效地激励和鞭策法官做好审判和执行工作。

（五）实现审判流程管理的计算机信息化。法院的管理模式需要借助现代化的管理手段来予以保障和促进，而且用符合法院审判工作规律的先进理念对法院审判管理的各个环节进行流程性的科学分工，利用最先进的计算机技术来实现案件审理流程的信息化管理，这已经成为越来越多的法院领导的共识。因此，要加大审判流程管理的技术含量投入，以电子技术为依托，借助计算机进行电脑网络化操作管理，全面推行审判流程管理制度。同时，要针对成铁两级法院案件审理流程信息化管理的现状，开发出适应并符合铁路两级法院案件审判、管理、查询、决策等审判业务一体化的审判流程管理系统。

（六）审判流程管理机制要与其他审判制度改革同步进行。要在审判组织、内设机构等方面进行配套、同步改革，比如推行法官助理制度，法官专司审判，法官助理从事庭前准备、庭前调解等审判辅助工作，形成一种分工明确、相互监督的审判工作机制，由此使审判流程管理进一步优化。再如成立案件速裁组、实行案件繁简分流等等，否则，不能很好地开展审判流程管理工作，达不到预期的目的和效果，起不到应有的积极作用和保障作用，其结果将会是功亏一篑。