铁路企业多元化纠纷解决机制的建立与完善

唐恩情

 (本文被铁道部主办的《理论学习与探索》2010年第3期和成铁中院《审判调研》2008年第2期采用。)

所谓多元化纠纷解决机制是指在一个社会中，多种多样的纠纷解决方式以其特定的功能和特点，相互协调、共生共存，结成一种互补的、满足社会主体的多样需求的程序体系和动态的调整系统。其含义无非有两层:一是有多种多样的纠纷解决方式共同存在，二是各种各样的纠纷解决方式，以其特定的功能相互协调、作用互补。这将从 机制上赋予当事人在纠纷解决方面更广泛的程序选择权，满足当事人的不同需求，从法律上保护当事人对程序或实体权益的处分，有利于及时、妥善解决各种社会矛盾纠纷。也就是说，纠纷发生后当事人按照自身利益的需要，根据法律规定寻求不同的救济模式，既可以进行诉讼解决方式，也可以选择其他非诉讼解决方式。这是一个理性社会和和谐社会所应具备的最基本的功能。在当今多元化的社会里，由于各种矛盾纠纷的具体情况不同，必然导致纠纷解决方式的多样化。铁路企业也不例外，在解决纠纷方式上同样也存在多元化的需要，因此，铁路企业要在理念和制度设计上必须更新观念，树立多元化纠纷解决的理念，积极探索多元化纠纷解决机制的建立与完善，为铁路职工和家属提供符合他们利益和偏好的、可选择的纠纷解决途径，及时化解矛盾和纠纷，构建和谐铁路。

长期以来，铁路企业对纠纷解决机制重视程度不够，认识也不到位，没有充分认识到纠纷解决机制对铁路企业发展的重要作用，故没有建立健全相应的纠纷解决机制，其职能作用和积极作用没有得到充分发挥。为此，笔者结合当前铁路企业纠纷解决机制的现状及存在的问题，就建立与完善铁路企业多元化纠纷解决机制的构想进行一些探讨。

一、铁路企业纠纷解决机制的现状及存在的问题

笔者通过对铁路企业纠纷解决机制的调查了解后发现，目前铁路企业的纠纷解决机制主要存在以下六个方面的问题：

（一）铁路企业纠纷解决机制不健全。铁路企业的纠纷解决机制在工作范围、组织形式、队伍素质、调解方法、办公场所、制度建设、人员配备、待遇落实等软、硬件方面建设都不到位，投入也相对薄弱，其组织机构形同虚设，已经不适应当前新形势的需要，严重影响其正常开展工作，没有起到应有的职能作用和积极作用。

（二）铁路企业纠纷解决机制发展不均衡。由于铁路企业对纠纷解决机制重视程度不够，认识也不到位，没有充分认识到纠纷解决机制对铁路企业安全生产的作用，故铁路企业有的重视程度参差不齐，没有建立纠纷解决机制或者即使建立也不健全，发展极为不平衡。

（三）非诉讼纠纷解决机制功能发挥不充分。由于铁路企业对纠纷解决机制重视不足，导致纠纷解决机制这一社会缓冲机制解决纠纷能力的欠缺和弱化，没有发挥出应有的职能作用和积极作用。目前铁路职工和家属对非诉讼纠纷解决机制的功能、程序和优点也不甚了解,一般不予以选择，而且对其信任度和期盼值也不高。

（四）诉讼与非诉讼纠纷解决机制不对接。铁路企业现有的纠纷解决机制各自为政，缺乏必要的沟通联系，诉讼与非诉讼方式之间未形成有效的功能互补和程序衔接的有机体系，同时各种非诉讼程序也未形成一个有机的协调机制和统一的纠纷解决机制链，已影响到应有功能的充分发挥。按照目前铁路企业的管理体制和管理模式，铁路法院与其他运输生产站段是平级单位，且站段是运输生产单位，铁路法院则不是，工作上一般互不往来。由于铁路法院认为指导是份外工作，一般也不愿意参与和介入，加之要消化自身的案件，没有时间和精力为铁路企业纠纷解决机制提供指导和帮助。

（五）纠纷解决方式较为单一。从铁路法院处理来信、接待来访和受理民事纠纷案件情况来看，铁路职工和家属一般不知道铁路企业中有人民调解、劳动仲裁和公安机关的治安调解等纠纷解决机制，或者不熟悉其处理纠纷程序。而且铁路企业中纠纷解决机制起的作用不大，无法满足铁路职工和家属的诉求，故诉讼方式已经越来越成为铁路职工和家属解决纠纷的主要手段，差不多成为解决纠纷的首要选择。同时，由于省市高院指定铁路两级法院管辖民事纠纷案件，大量民事纠纷涌入铁路法院，不仅使铁路法院现有的人力、物力不堪重负，而且在客观上容易形成久审不决、效率低下等现象，造成诉讼资源的浪费，体现不出“公正与效率”工作主题，进而影响到铁路法院的公信力。 

（六）诉讼制度存在缺陷。虽然诉讼在现代纠纷解决机制中仍然处于核心和主导的地位，但是诉讼作为一种特殊的纠纷解决方式，不可避免地存在着诸如程序复杂、成本高昂等缺陷，而且诉讼是一种高成本的救济保障体系，社会公共资源对诉讼的支持和投入也总是有限度的。面对纠纷与日俱增，目前诉讼机制功能的局限性越来越突出，其有限的诉讼资源难以承受当前的纠纷数量增加，铁路法院开始显得力不从心，导致纠纷解决途径的不畅,效率也较低，已经开始影响到诉讼的权威和信用。

上述存在的现状和问题充分说明，由于受各种因素、条件的影响，铁路企业纠纷解决机制均存在一定缺陷，缺乏互动互补机制，还未形成一个较为完整的纠纷解决体系，难以发挥其解决纠纷的最大功效，改革势在必行。

二、建立与完善铁路企业多元化纠纷解决机制

 促进多元化纠纷解决机制的建立和完善，是目前国内外广受关注的热点问题。在世界各国，随着非诉讼纠纷解决方式在现代社会中被广泛大量地应用，其功能和地位也日益提高，并已逐步被纳入法制轨道。近年来，全国各地都在积极探索新时期社会矛盾纠纷解决的办法，出现了一些各种各样的纠纷解决模式。但是，作为铁路企业，要借鉴法治文明社会的优秀成果，结合中国的国情，根据铁路企业自身的实际情况和新时期矛盾纠纷的性质与特点，在不必全面推翻现有纠纷解决机制的前提条件下，构建一种多层次、全方位、功能互补以及合理高效公平、适应不同需求的多元化纠纷解决机制，并纳入科学化、规范化、程序化、制度化的轨道，不断创新纠纷解决的新方式和新途径。

建立与完善铁路企业多元化纠纷解决机制，并形成一个较为完整的纠纷解决体系，无非从两个方面着手考虑。一方面，对铁路企业现有的各种纠纷解决机制资源的有机整合、合理配置和有效利用，构建相互独立又相互联系、相互融合又相互协调的多元化纠纷解决机制，以形成强大的纠纷处理网络。另一方面，加强诉讼解决纠纷的功能，提高解决纠纷的能力。为此，铁路企业要十分重视纠纷解决途径的多元化，通过对纠纷的分流与过滤，从数量上避免或减少法院诉讼的压力，从质量上改善纠纷解决的社会效果和法律效果。

下面，笔者就建立与完善铁路企业多元化纠纷解决机制进行探索。

（一）多元化纠纷解决机制的主体构架和运行模式

虽然目前铁路企业中有人民调解、劳动仲裁、行政调解、治安调解等纠纷解决机制，但仅徒有虚名而已，没有起到应有的职能作用和积极作用，有待于进一步加强和完善。从适应多元化利益和当事人多元化需求的角度出发，铁路企业多元化纠纷解决机制以人民调解、诉讼调解为轴心，以治安调解、劳动仲裁、行政调解等为辅助，以定纷止争为目标，建立相互协调、相互补充与及时高效解决各种纠纷的体系，并形成强大的纠纷处理网络。

多元化纠纷解决机制是诉讼的一种重要补充，也将成为分流诉讼压力的一种机制，而且有助于优化我国民事审判制度。因此，铁路企业要不断健全纠纷解决机制，完善全社会纠纷解决配套机制，充分发挥各类调解功能，以构建大调解格局。笔者认为，建立与完善铁路企业纠纷多元化解决机制应从两方面入手，一是铁路企业要大力加强非诉讼解决纠纷机制建设，另一是铁路法院加快诉讼解决纠纷方式改革。

1、铁路企业要大力加强非诉讼解决纠纷机制建设

（1）加强人民调解工作。人民调解是我国现行调解制度的一个重要组成部分，也是我国法制建设中一项独特的、具有中国特色的社会主义法律制度。其特点是具有群众性、民主性、灵活性、自治性，其性质是一种司法辅助制度和人民民主自治制度，也是人民群众解决纠纷的一种手段。实践证明，人民调解在及时化解纠纷、维护合法权益、防止矛盾激化、促进社会和谐、节省司法资源、缓解审判力量不足等方面起到不可低估的息讼作用。但是由于铁路企业对人民调解工作重视程度不够，没有建立健全相应的人民调解组织和机构，其职能作用和积极作用没有得到充分发挥。在新的历史条件下，人民调解应作为铁路企业纠纷解决机制的最主要一种，铁路企业根据矛盾纠纷的特点和自身的实际情况，应重新审视和改善人民调解制度及其程序，在法律和政策的框架之下改革人民调解机构和组织，以发挥其省时、省力、省钱、方便、快捷的优势和作用。

（2）培育新型调解机构，构建大调解格局。调解制度是具有东方特色的一项纠纷解决机制。当前调解作为现代社会非诉讼纠纷解决机制的一种基本形式，在世界各国都被广泛应用，用调解的方式解决社会矛盾纠纷，已成为当今各国司法改革的一种趋势。目前纠纷呈群体性、跨社区性、调解方式的多重性等特点，单纯依靠人民调解难以化解复杂的社会矛盾。因此，必须创新模式，积极探索符合中国国情的“大调解”格局。在现有的法律和制度框架内，根据特殊时期的形势需要与纠纷的性质和特点，整合各种调解资源和手段，推进人民调解、治安调解、劳动仲裁、行政调解、诉讼调解等有机结合，搭建对各种纠纷解决机制进行协调的平台，建立共同调解、联合调解等跨地区、跨单位的“大调解”格局的调解机制，确立非诉讼纠纷解决机制运作的基本原则和必要的程序保障，规范各种纠纷解决方式和相互之间的关系，形成多种调解方式多管齐下和多种调解主体协同作战的新格局，形成行之有效的工作运行机制，实行 “以防为主、调防结合、多种手段、协同作战”，在一定范围内赋予其一定的权力，并综合运用行政的、经济的、法律的、民间的手段化解各种社会矛盾纠纷，从而确保各种社会矛盾纠纷能够得到及时、高效地调解或处置。

但是在多元化纠纷解决机制的改革中应当注意，每种纠纷解决方式都应当各有侧重、各具特色，各种类型的纠纷解决机制都应当得到同样的重视，充分发挥各自的优势和功能，其发展方向和最终归宿都应当是减少对抗、促进协调、构建和谐。同时，铁路企业应高度重视多元化纠纷解决机制，不仅要进一步加大对人、财、物的扶持和帮助，还要着力提高非诉讼纠纷解决方式的公信力和信任度。

2、铁路法院应加快诉讼解决纠纷方式改革

从解决社会纠纷的方式看，诉讼代表着国家审判权的行使,相对于其他纠纷解决方式，诉讼是最具效力、最具权威性的，但并不是唯一的。同时，诉讼还具有程序繁琐、废时耗力、成本开支大等弊端，这在很大程度上限制诉讼解决纠纷方式的功能和效果。而且诉讼作为维护社会公平与正义的最后一道防线，在通常情况下，这就意味着诉讼不应成为首要的选择，而应该成为最后一种选择。 

随着我国改革开放的深入和利益格局的调整，社会矛盾纠纷日益多样化与复杂化，仅仅依靠诉讼难以满足社会纠纷解决的需求,而多元化纠纷解决机制更符合社会和法治的可持续发展的需要。那么，铁路法院在铁路企业多元化纠纷解决机制中将处于何种地位，发挥何种作用呢？法院作为社会公平与正义的最后一道防线，是各种纠纷的终局裁决者，有责任发挥好对各类非诉讼纠纷解决机制的支持和指导作用。在现代多元化纠纷解决机制的构成中，诉讼仍然处于核心和主导地位，因此，铁路法院在构建多元化纠纷解决机制中应充分发挥主导地位的作用。一是通过完善对非诉讼纠纷解决机制处理结果的司法审查制度，加强对各类非诉讼纠纷解决机制的支持与指导，确保其他纠纷解决方式解决纠纷的程序正义与实体正义。二是妥善处理好诉讼与其他纠纷解决的法律衔接问题，促进非诉讼纠纷解决机构之间的良性互动，使各种纠纷解决方式的职能作用和积极作用得到有效发挥。

如何构建一个包括民事诉讼在内的多元化纠纷解决机制，必将成为今后法院改革的一个方向。同时，要认真贯彻执行“能调则调、当判则判、调判结合、案结事了”原则，依照《最高人民法院关于为构建社会主义和谐社会提供司法保障的若干意见》、《最高人民法院关于进一步发挥诉讼调解在构建社会主义和谐社会中积极作用的的若干意见》中有关“强化诉讼调解，完善多元化纠纷解决机制”等规定，进行以下改革：（1）进一步完善诉讼机制内部的多元化纠纷解决机制，建立科学合理的法院内部纠纷分流机制；（2）进一步完善立案阶段的调解制度，实现纠纷的合理分流，充分发挥立案工作在多元化纠纷解决机制下的协调功能，进一步引导当事人依法表达诉求；（3）建立案诉前辅导制度，把好起诉立案审查关，为当事人提供最佳的纠纷解决建议，引导当事人尽量通过非裁决方式或速裁方式解决纠纷；（4）实行调审分离和繁简分流，简易程序适用范围的最大化和适用程序的简易化等方面的改革；（5）畅通申诉、再审渠道，改进申诉复查程序，大力推行申诉听证制度，增加申诉复查的透明度，提高申诉复查效率，对符合再审改判条件的坚决依法改判，确属无理申诉的依照法律和政策的有关规定，切实做好息诉服判工作；（6）铁路法院还应当把方便铁路职工和家属、减轻铁路职工和家属负担、提高诉讼效率、确保审判公正等作为改革的重点；（7）强化诉前、诉中和送达判决书前以及再审中的调解，将调解贯穿于诉讼的全过程。

（二）加强铁路企业多元化纠纷解决机制中诉讼与非诉讼之间有机合理的衔接

从国家司法权威的角度考虑，诉讼应成为解决纠纷的最后一道防线，而构建现代意义上多元化纠纷解决机制不能仅限于法院自身的司法改革，而诉讼更应与其它纠纷解决机构进行法律上衔接。因此，铁路企业多元化纠纷解决机制的建立和完善，关键是明确诉讼与非诉讼纠纷解决方式的功能与责任，实现各纠纷解决机制在纠纷解决过程中的协调与整合、衔接与互补，形成以人民调解为主与诉讼之间相互衔接、相互协调、功能互补的多元化纠纷解决机制。

全国许多地区的实践证明，诉讼纠纷解决机制与非诉讼纠纷解决机制正在呈现出相互衔接、相互补充的趋势。在现有的法律和制度框架下，如何提高非诉讼纠纷解决机制的有效性，实现其与诉讼纠纷解决机制的衔接与互补呢？笔者认为：

1、加强诉讼与人民调解的对接。从理论和观念上肯定人民调解的正当性，从制度上明确调解协议的性质和效力，以提高人民调解协议公信力，进而协调好人民调解与诉讼机制之间的关系。要做到以下两个方面：一是加强诉讼与非诉讼纠纷解决方式的衔接，引导各类纠纷的合理分流并及时有效解决，依法确认调解协议的效力。二是加强对人民调解的指导与建议，实现诉讼与人民调解协调与整合。而且人民调解协议是经人民调解组织调解作出的纠纷解决意见，也是人民调解员的工作成果，更是诉讼与人民调解对接的重要载体。因此，铁路法院在审理涉及人民调解协议的民事案件时，严格按照最高人民法院《关于审理涉及人民调解协议民事案件的若干规定》的规定进行审理，最大限度地维护人民调解组织的权威，尊重人民调解组织依法、依实情、依双方合意作出的调解协议，赋予其法律效力和强制执行力，以增强人民调解协议的公信力和当事人的合同意识，提高人民调解员的工作积极性，推动人民调解工作更好地开展，更好地实现诉讼与非诉讼纠纷解决机制之间的有机衔接。

2、诉讼与人民调解对接的依据及途径探索。贯彻、落实有关“两调对接”的理论依据，主要是《最高人民法院关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》、《最高人民法院关于审理涉及人民调解协议民事案件的若干规定》中关于具体规范和指导人民法院审理涉及人民调解协议案件的规范性文件、《最高人民法院关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》关于在诉讼调解过程中发挥人民调解员作用的相应规定、《最高人民法院关于落实23项司法为民具体措施的指导意见》第17条中关于强调人民法院对人民调解工作进行指导的意义、职责和依据以及明确要求加强对人民调解与诉讼调解相衔接的研究和完善的规定、最高人民法院、司法部《关于进一步加强新时期人民调解工作的意见》中关于“可以适当安排人民调解员参与庭审前的辅助性工作，也可以聘任有经验的人民调解员担任人民陪审员”的规定等，探索和推动各种诉讼替代解决方式，探索人民调解对诉讼调解的有条件替代与适度衔接，开展诉讼内委托人民调解，开展“发挥人民调解诉讼替代作用”工作，推行诉讼调解适度社会化，以促进纠纷的和谐解决。如在诉讼程序或诉讼调解中，扩大诉讼调解主持人的范围，聘请铁路企业辖区内懂法律、热心调解工作的人民调解员从事部分民事案件的审前辅助调解工作；或适时委托人民调解组织调解铁路法院受理的民事纠纷，或选择人民调解员担任人民陪审员进行诉讼替代适度社会化改革，使人民调解与诉讼有机、有效对接，从而更好地发挥铁路企业人民调解工作对于铁路法院诉讼活动的支持与配合。

总之，逐步建立完善和探索多元化纠纷解决机制是解决纠纷的良好方式和最佳途径，形成一套符合中国特色又具有铁路企业特色，而且科学、合理、规范、有效的多元化纠纷解决机制，才能有效解决日益突出的铁路多元化纠纷，构建和谐铁路，促进铁路现代化又好又快健康顺利发展。