法 院 调 研

第31期

西昌铁路运输法院                     2007年8月16日

基层人民法院立案庭的职能

及职能发挥问题探讨

花桂荣

立案庭是人民法院的一个职能部门，在法院的整个工作运作系统中的发挥着重要作用。本文拟对立案庭（特别是对基层法院立案庭）的职能，及其职能发挥问题作些探讨。

一、我国法院立案庭的发展及职能演变

立案庭是在我国人民法院审判管理体制改革的过程中诞生的，是适应立案权、审判权、执行权和监督权分开要求的产物。过去，法院内部立案与审判不分，各业务部门自己立案，自己审判，这种体制容易造成审判效率低下，滋生司法腐败，影响案件审判公正和效率提高。为改变这种状况，在20世纪90年代初，一些法院开始了立审分立的探索，成立单独的立案庭。最高法院对这种做法予以了肯定。1997年4月，最高法院制定了《关于人民法院立案工作暂行规定》，将民事、经济纠纷、行政案件的起诉以及刑事自诉案件的起诉，执行申请，申诉和再审申请的审查立案工作纳入了立案庭的职责范围。1999年9月8日最高法院印发了《关于全国法院立案工作座谈会纪要》，进一步明确立案庭的职责是：“（1）审查民事、经济纠纷、行政案件的起诉，决定立案或者裁定不予受理；审查刑事自诉案件的起诉，决定立案或者驳回；审查执行案件的申请，决定是否立案或者裁定不予受理；对刑事诉讼案件进行立案登记。（2）对上诉案件、抗诉案件进行立案登记。审理不服下级法院不予受理、管辖异议的上诉案件。（3）审查申诉、申请再审，符合受理条件的，应当立卷审查，并决定是否裁定再审立案；对审判委员会讨论决定再审、上级法院指令再审和人民检察院按照审判监督程序提出抗诉的案件进行立案登记。（4）负责应由本院依法受理的其他案件的立案工作。（5）根据当事人申请，依法进行诉前财产、诉前证据保全。（6）依法处理公民、法人和其他组织提出的管辖异议和下级法院的管辖权争议案件。对下级法院应当受理而不受理的告诉案件，指定下级法院受理。（7）核算当事人预交诉讼费用，办理缓、减、免交诉讼费的审批或报批手续。（8）对本院各类案件的审限进行跟踪督办，并定期向有关领导与有关部门通报。（9）办理上级机关和本院领导交办案件的登记、编号、程序上的审查处理和督办，并回报或转报结果。（10）处理告诉申诉来信来访，解答法律咨询，做好上访老户工作。（11）监督指导下级法院的立案工作。基层法院检查人民法庭的工作”。[①]该纪要进一步明确了立案庭的职责为立案、审判管理和信访申诉审查。此后，人民法院立案庭的职能得到规范。

二、立审分立的重要意义

推行立案改革，实行立审分立具有重要意义：1、依法保护当事人保护诉权。诉权是国家法律赋予社会主体在其权益受到侵害或与他人发生争执时，请求人民法院通过审判方式保护其合法权益的权利。诉权是当事人进行诉讼所享有的程序性权利，是当事人的各项权利的概括和集中体现，是保障当事人的实体权利请求得以满足的权利。它与实体请求权既相联系又有区别。请求权一般情况下表现为权利人享有的权利，属民事实体权利。它可以通过义务人自觉履行义务得到满足，在特殊情况下，义务人拒绝履行义务，请求权无法满足时，法律赋予权利人向法院要求强制义务人履行的权利，而成为诉讼上的请求权。在立审不分的机制下，由于种种原因，有些法院的审判部门对于一些应当受理的民事案件，以各种借口推出去不予受理，当事人告状无门。人民法院成立单独的立案庭后，就能从根本上解决这一问题，有效保护当事人的诉权。　

2、可以有效限制权利滥用。任何没有限制（监督）的权利都会成为独裁与专断。原告滥用诉权必然会损害被告的合法权益，增加讼累，加重法院办案负担，影响正常的社会生活、工作秩序。人民法院成立专门的立案工作机构，对当事人的起诉进行形式和实质审查，符合起诉条件的立案，不符合起诉条件的予以驳回，就能对滥用诉权的行为进行必要限制，较少诉累。

3、可以促进司法公正。对人民法院来说，成立专门的立案机构，设立专门的法官来进行立案审查工作，可以在审判部门法官与当事人之间的建立起一道隔离带，防止个别法官与当事人私下勾兑，自己立案自己审理，徇私枉法。在一定程度上，对人民法院公正司法，预防腐败都有积极作用。

三、国外法院立案管理的情况

在英美法系国家，由于奉行当事人主义，民事案件不存在立案受理问题，当事人只要来起诉即可进入诉讼程序，法院只办理登记、排期手续。依照《美国联邦法院民事诉讼规则》的有关规定，诉状交法院后直接由书记官进行格式审查，书记官的职责是找出具体的错误，以使律师纠正。但“书记官不得仅因提交文件的格式不适当而推绝接受所提交的任何文件”。根据《美国联邦民事诉讼规则》第12条的规定，因不具备诉讼要件而申请驳回诉讼的抗辩由当事人来行使，法院不主动审查当事人的起诉。被告对原告的起诉欠缺事物管辖权、对当事人没有管辖权、审判地不适合、传唤被告的传唤状不具备要件、传唤被告不符合法定程序等情况，可以提出抗辩，申请法院驳回原告诉讼。[②]

而在大陆法系国家，由于奉行职权主义，民事案件能否立案受理，取决于法院依职权对案件的审查。在德国州法院的民事诉讼中，法院要对当事人诉讼行为能力进行审查，如果没有律师代理而提出诉状的，则起诉无效，依照《德国民事诉讼法》第253条和第78条予以驳回。在德国，具备诉讼要件才产生诉的有效性。只有在对诉的有效性已作审查并予以肯定的情况下，才能作出实体判决。如果诉的有效性根本未予查明甚至被否定，法院则以诉不成立为由驳回起诉。[③]在日本民事诉讼中，法院对当事人起诉要进行起诉要件和诉讼要件的审查。起诉要件是使诉讼适法提起的要件。符合《日本民事诉讼法》第133条诉状的制作要求、第137条和《民诉费用法》第8条关于贴用收入印纸及交纳手续费规定，并将诉状送达于被告（138条），就具备起诉条件。如果明确诉状欠缺上述要件，审判长应规定一定期间补正，原告补正后才产生起诉效果。如果原告不进行补正，审判长将依命令驳回诉状。诉讼要件包括有关法院的诉讼要件，如裁判和管辖权，也包括当事人的诉讼要件，如当事人能力、诉讼能力和代理权等。不具备诉讼要件，则诉讼系属不适法，因而无法对本案进行审理、判决，依法判决驳回起诉，终结诉讼。[④]

四、我国基层人民法院立案庭的工作职能探讨

近年来，各地人民法院在审判管理体制改革过程中，对立案庭工作职能进行了一些大胆探索。有的法院将立案审查、信访接待、财产保全、排期开庭、文书送达、证据调查、证据交换、主持调解、审判流程管理等大量工作交由立案庭来做，在立案庭内部设立了立案大厅、接待室、法官助理室、书记员室等机构，实行“大立案”（有些学者甚至建议将法院的“立案庭”改为“立案准备庭”）。1999年至2003年，我院在这方面也进行了积极探索，成立了书记员办公室，隶属于立案庭，由立案庭的副庭长兼任书记员办公室主任。审判庭由清一色的法官组成，专管审判，庭前、庭后工作全部由书记员办公室来做，这种“大立案”、“精审判”的管理体制，在一定程度上对提高案件质量、防止司法腐败有积极作用。也有相当多的法院仍然在沿用“小立案”的体制。两种管理模式各有利弊，优点各有不同。

根据最高人民法院的相关规定，结合法院工作实际，我们认为，基层法院立案庭的具体职能主要有以下几项：

1、立案审查

立案审查是立案庭的主要职能之一。立案受理是当事人请求法律救济的首要的必经程序。立案庭进行程序审查，主要解决的是原告的起诉是否符合受理条件的问题。程序审查过滤了大量不符合受理条件的起诉，是实体审理的必要前提。立案庭在立案审查的同时，还要对当事人申请缓、减、免交诉讼费的申请进行审查，作出是否准许的决定。对于起诉后不按期缴纳诉讼费的案件，作出按自动撤诉处理的裁定。经过审查，对不符合受理条件的，依法及时裁定不予受理或驳回起诉，过滤了大量不符合受理条件的起诉。对申诉和申请再审案件，及时审查是否符合再审条件，或驳回申诉，切实解决了“起诉难”、“申诉难”的问题，进而敞开司法公正的大门。因此，对于人民法院的审判工作来说，程序审查和实体审理是不可或缺的两个方面。没有立案就没有审判，而立案则是审判的第一关。掌握了立案阶段的程序公正，使当事人在诉讼初始就相信法院是公正的，为下一步诉讼打下良好基础，使胜诉方放心、败诉方甘心，降低案件的上诉率，有利于顺利审判，更有利于裁判的执行。

2、信访接待

接待和处理人民群众的来信来访是人民法院立案庭的一项重要职能。当事人来信来访主要是对案件的起诉或咨询，提出申诉或再审申请。一些当事人因纠纷想到法院起诉，但不知道该如何打官司，而到法院了解起诉的途径，口头向法院起诉或者向法院递交起诉状，这些来访往往启动了诉讼程序。一些当事人因各种原因而不能到法院起诉，就通过信件向法院递交起诉状，从而启动诉讼程序。另外，当事人申请再审和申诉的主要渠道是来信来访，一方面，当事人通过直接向立案庭来信来访要求申诉或申请再审，经立案庭根据级别管辖的原则审查后，如符合再审条件则启动审判监督程序；另一方面当事人通过直接向法院院长或上一级人民法院来信来访，也是各级人民法院院长和上级人民法院发现确有错误的判决和裁定，并进而启动再审程序的主要途径。

3、审判管理

审判管理是指为保障法院审判工作依法有序进行而对审判工作各个环节进行计划、组织、协调和监督的综合性工作。其主要方法是运用统计学及计算机手段建立审判管理信息系统，规定审判定额，合理安排审判资源，促使审判工作各个环节有序衔接和审限跟踪工作等有条不紊，从而实现标准化和规范化管理。审判管理的意义在于通过管理使法院的审判工作更加科学化、规范化，从而保障公正高效地完成审判任务。

在基层法院，审判管理主要是进行审判流程管理。主要是根据案件审判工作时间的安排，对案件审判各个环节所用的时间进行跟踪管理，督促业务庭加快办案进度，防止被改任超期羁押和案件超审限审判管理的目的在于降低审判成本，提高审判效率和保障裁判在程序上的公正性。

4、诉前财产（证据）保全

为减轻审判业务庭的负担，同时为避免审判法官与案件当事人之间的过密接触，体现司法公正，最高院在设定立案庭的职责时，也将案件审理中的一些财产（证据）的保全等辅助性事务统一归为立案庭负责完成。

5、立案调解

立案调解，是法院立案后在征得当事人同意的情况下由立案庭的法官主持当事人进行调解解决纠纷的一种制度，是近年来法院才开始进行的一种新探索。

总之，我们认为，基层法院立案庭的职能不宜定得太宽，送达起诉书、证据交换、调查证据等审判中的工作立案庭法官不承担为好。

五、发挥好立案庭职能的几点思考

2006年，党的十六届六中全会通过《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，提出了构建社会主义和谐社会的目标。为贯彻中央的战略部署，最高法院今年先后制定了《关于为构建社会主义和谐社会提供司法保障的若干意见》和《关于进一步发挥诉讼调解在构建社会主义和谐社会中积极作用的若干意见》等文件，对人民法院的各项工作提出了新要求。今年初，四川省高级人民法院院长李少平同志在四川省十届人大五次会议上作出了 “四项承诺”。在新形势下，我们认为法院的立案庭应着重从以下几方面发挥作用：

1、依法立案、正确立案，提高立案质量。

人民法院对刑事案件和执行案件主要采取登记立案，对民事和行政案件才进行审查立案。由于铁路法院不受理行政案件，我们在此主要对做好民事案件的立案工作做些探讨。

对民事案件的立案审查主要从形式审查和实质审查两方面进行。形式审查主要通过原告提交的诉状等材料进行审查。实质审查，即对公民、法人或者其他组织的起诉是否符合法定受理条件，主要根据《民事诉讼法》第一百零八条的规定进行。实践中，在坚持严把立案关的原则下我们应灵活掌握立案条件，也就是说对民事案件的立案审查易粗不易细，只要当事人的起诉没有明显的不符合法定立案条件的情形，就予以立案受理。具体来讲，民事案件的审查立案应把握好以下四方面：（1）把好原告主体资格关。根据《民事诉讼法》第一百零八条第一项规定，只要公民、法人或者其他组织认为其合法的民事权益受到了侵害，只要有证明其与案件有利害关系的基本证明材料,就有资格以原告身份提起民事诉讼。至于提起诉讼的公民、法人或者其他组织的合法权益是否真正受到侵犯，不属于立案审查的范围。（2）、把好被告主体资格关。按《民事诉讼法》第一百零八条第二项规定，只要“有明确的被告”就符合起诉条件。 “明确的被告”，就是指原告所诉被告是清楚的、具体的、能够确定的,至于被告是不是适格，是不是正确，不应当属于立案审查的范围。（3）、把好诉讼请求及事实理由的立案审查关。《民事诉讼法》第一百零八条第三项规定，起诉应当“有具体的诉讼请求和事实由”。 “具体的诉讼请求”不是指当事人有具体的要求就可以，还必须明确到诉讼请求必须具体化,能够界定,内涵和外延应当明确具体,不允许模棱两可,含混不清。审查过程中，如果当事人确系法律知识欠缺，立案审查的法官可以给当事人必要的指点和引导，但不得强迫。关于起诉条件中的“事实理由”问题，我们应作宽泛理解。首先，这里的事实和理由仅指证明本案发生的基本事实根据；其次，证明合法权益受到侵犯的事实理由可以是当事人提供的直接证据，也可以是能够证明案件事实的其他间接证据，绝不能以没有充分的证据为由拒绝受理案件。只要当事人提供证据证明其权益受到侵害确实存在，人民法院就应当依法立案受理。 （4）、把好受案范围和管辖关。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>若干问题的意见》第一百四十一条的规定，对本院没有管辖权的案件,告知原告向有管辖权的人民法院起诉;应原告坚持起诉的,裁定不予受理;立案后发现本院没有管辖权的,应当将案件移送有管辖权的人民法院。在当前各种矛盾错综复杂，人民法院面临巨大压力的形势下，对那些不属法院主管或者管辖规定不明、矛盾异常尖锐的纠纷，法院应谨慎立案，做好协调工作，争取多依靠党委、政府的力量来解决纠纷。对此问题，我们铁路法院更要引起高度重视。

2、牢固树立司法为民意识，做好信访接待工作，维护社会稳定，维护当事人合法权益。

当前，群访、集访、缠访、越级访已成为法院工作的难题，处理不慎，不仅正常的司法秩序受到影响，更有损于人民法院的公正形象和法律权威。据有关资料统计，涉法信访占社会信访总量的百分之七十，而涉诉信访又占涉法信访的百分之七十，从总体上来说，涉诉信访占社会总信访数量的一半左右。涉诉信访既涉及民商事案件、刑事案件，也涉及行政案件和国家赔偿案件；既有对生效裁判不服的，也有反映执行不力的；既有反映法院该立案而不予立案的，也有反映案件久拖和超审限的；还有举报法官违法、违纪及枉法裁判的。来信、来访涉及法院工作的方方面面。涉诉上访居高不下，不仅给各级国家机关、政府部门增加了巨大的工作压力，影响了国家机关的正常办公和工作秩序，甚至严重损害了党委、政府的社会形象。而无序、无理的上访，更是给社会稳定造成了隐患，影响社会安定和经济建设。我们认为，主要从以下几方面来加强信访工作：

（1）、加强对处理涉法上访工作的组织领导。要在法院内部建立院长亲自抓，分管副院长具体抓，其他副院长协同抓，立案庭直接抓，其他各部门齐抓共管的信访机制。院领导要高度重视信访，对重大疑难信访，亲自处理，亲自督办。对上级指定的涉法信访案件，充分做到包案到人、责任落实到人。要紧紧依靠党委领导和有关部门支持，充分发挥综合治理的政治优势，坚持专门工作与群众路线相结合，通过各方力量做好当事人的说服、劝解、疏导工作。

（2）、牢固树立司法为民、公平正义的社会主义法治理念，提高信访接待人员的政治业务素质。要强化法官的思想政治教育，增强政治敏感性和工作责任心。时刻实践“三个代表”，始终牢记全心全意为人民服务的宗旨，不断提高司法为民的服务水平。从思想上、行为上摒弃特权思想，增强“权为民给，权为民用”的权民意识。从思想上解决“为谁掌权，为谁服务”的问题，切实转变审判作风，做到“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”。同时，要提高法官防范和处置涉法上访的能力。

（3）、严格把好立案关，狠抓案件质量，堵住信访源头，预防和减少涉法上访问题。立案部门在立案阶段，对重大、群体案件或有上访苗头的案件，事先要与政府有关部门及法院相关庭、室进行沟通，或向他们进行预告，以便他们事先有所防备，做好相应准备工作并慎重处理。对重大、敏感案件的立案实行逐级呈报制度。

（4）、做好日常信访接待工作，及时办理申诉复查案件。接待来访当事人要做到热心、诚心、耐心、细心。树立“信访无小事”观念，要重视初信初访，建立来信来访限期答复制度，做到事事有交代，件件有着落；对申请再审的案件及有关部门交办、督办的案件，要及时审查，认为符合再审条件的，及时提交审监庭予以复查立案，尽量避免积压；对不符合再审立案条件的，在驳回其申诉或申请再审的同时，要做好耐心细致的解释说服教育工作，力争息诉息访；对突发性的重大群体、集体申诉上访的案件，要及时报告有关领导及相关部门并启动应急方案；对少数社会弱势群体的申诉人，如果申诉上访案件不能通过法律途径解决问题但又确实存在生活困难的，要尽力做案外协调工作，尽可能帮他们解决生活中的实际困难。

（5）、深入开展对案件不稳定因素及涉法信访案件的逐案排查工作。对各类诉讼、执行案件中的各类不稳定因素逐案清理、深入排查，对发现可能引起矛盾激化、集体上访、进京上访的案件，由涉法信访工作协调小组研究制定专门方案，坚持实事求是，依法办案，分类处理，切实做好当事人的疏导教育和息诉工作。定期对上访户进行全面排查，确定上访老户名单，建立档案，要求有关人员做到心中有数，层层把关，认真负责，积极协调有关部门抓早、抓小、抓落实、抓预防，在最有效的时间内把问题处理掉，把矛盾解决在萌芽状态。同时，实行院、庭、承办人三级防控制度，限期做好控访息访工作。

（6）、完善法院涉法上访处理机制，使上访行为法制化。要严格区分法院涉法上访案件的属性。上访当事人通过法定程序，针对审判或执行中存在的问题，到法院提出合理要求行为，属于合法上访。对合法上访的，要充分保护当事人的上访权，要及时纠正法院本身工作存在的问题，依法追究有关人员的责任，以达到其息访。一审裁判已生效或二审案件当事人没在有在裁判生效后二年内提出申诉或申请再审，或者一审、二审生效的裁判经上级法院再审维持或最高法院复查终结的，上访者如仍然坚持上访的属无理上访，对无理上访的，应根据国高院《信访条例》的规定及时终结信访。已终结上访的案件当事人仍无理上访，甚至无理取闹，制造事端，借信访泄私情、图报复、扰乱正常工作秩序的，交由公安部门依照《信访条例》、《治安管理处罚法》、《刑法》给予维律制裁，以保证涉法上访走上法制轨道。

3、积极探索立案调解，及时化解社会矛盾，促进社会和谐。

当前我国正处于社会转型期，各种矛盾错综复杂。人民法院作为社会正义的最后一道防线，处于各种社会矛盾的焦点上。有效地化解社会矛盾，是人民法院在社会转型时期所担负的一项重要职能，也是构建和谐社会的需要。最高人民法院在2007年3月1日下发的《关于进一步发挥诉讼调解在构建社会主义和谐社会中积极作用的若干意见》中规定：“人民法院应当进一步完善立案阶段的调解制度”。 为此，基层法院立案庭应把立案调解工作作为立案工作创新的一个突破点，精心组织，大胆探索。

立案调解，是指一审民商事案件立案后转至民事审判庭审理前，对那些法律关系明确，案件事实清楚，争议不大的案件，经征得双方当事人同意，由立案庭审判人员组成合议庭或独任审判员及时主持调解的一种诉讼活动。立案调解在我国还是一种新颖的诉讼制度，具有重要意义：（1）、立案调解能使那些事实清楚，权利义务关系明确，争议不大的案件迅速得以解决，从而方便当事人诉讼，减少不必要的诉累。（2）、立案调解实际上就是对简单易处理的案件由立案庭调解解决，复杂、疑难、争议较大的案件由民事审判庭审理，从而使人民法院从案件积压的被动困境中解脱出来，有助于民事审判庭集中精力审判好重大，疑难、复杂、新类型案件，进一步提高案件的审判质量。（3）立案调解因为简化诉讼程序，提高工作效率，从而使人民法院节约审判资源，降低审判成本。

根据审判实践，我们认为立案调解的案件范围总的说来应当是权利义务明确，事实清楚，争议不大的一审案件。具体来讲，以下几类事实清楚争议不大的案件可以实行立案调解：（1）、婚姻家庭纠纷；（2）劳务合同纠纷；（3）加工承揽合同纠纷；（4）民间借贷纠纷和银行贷款纠纷；（5）买卖合同纠纷；（6）、已竣工结算的建筑工程合同纠纷；（7）、法官认为可以调解的其他类型纠纷。适用特别程序、督促程序、公示催告程序、破产还债程序以及婚姻等身份关系确认的案件不适用立案调解。

立案调解可按以下程序操作：（1）、当事人起诉后立案人员经审查认为符合立案调解范围的立案转送立案调解的审判人员。（2）、立案调解的审判人员应告知原告可进行立案调解，同时应说明立案调解的要求、程序、方式和法律后果。（3）、根据原告的请求或征得其同意后，立案调解审判人员应及时通知征求对方当事人是否愿意进行立案调解的意见，对方当事人不同意立案调解或提出其他影响立案调解进行的诉讼事项的，及时将案件转至民事审判庭审理；对方当事人同意进行立案调解的，则将《立案调解承诺书》交由双方当事人签字附卷。（4）、在立案调解前，立案审判人员应书面告知当事人主持调解的合议庭成员或独任审判员、书记员姓名，征求他们是否申请回避的意见。（5）、调解过程中需要通知当事人的，除书面形式通知外，可采用口信、电话、电子邮件、传真等简便快捷的方式。立案调解的审判人员可以通知当事人到法庭进行调解，也可根据当事人的请求或特殊情况，上门调解。（6）、当事人自行达成和解协议或调解协议，请求人民法院予以确认的，人民法院应对其内容进行审查，经依法确认符合法律规定的制作调解书。当事人在合议庭或独任审判员的主持下达成调解协议的，除可以不制作调解书的以外，应当及时制作调解书送达当事人。（7）、立案调解应在收到起诉书或口头起诉后的15日内调解结案结。（8）、立案调解的案件以“（）xx民初字第x号”的案号编号。

总之，在建设社会主义和谐社会的进程中，人民法院的立案庭大有可为。