论文提要：

全国司法体制改革的深入推进，已经准备启动各级法院内设机构的改革，对司法行政管理工作提出了更高的要求。随着法院信息化建设的日益完善，最高人民法院对各级法院的司法行政工作提出了更高的要求，特别是对执行案款的内部控制管理机制需要进一步规范和完善。

执行案款的管理，与承办法官、财务人员、申请执行人、被执行人都有密切的联系。因此，规范对执行案款的管理，能够进一步保障当事人的财产安全，维护当事人的合法权益，树立法院司法的权威性和信服力。同时，能够很好的增强我们的法院干警的廉洁性和自律性，杜绝法院内部出现职务犯罪。

2017年2月27日，最高人民法院修订了《关于执行款物管理工作的规定》，进一步对法院执行案款的内控管理提供了更强的操作性。但是，从现有机制来看，执行案款的管理需要进一步的机制探索，才能真正体现法院司法的权威性，实现司法的公平和效率。

    (全文共6916字。) 

创新观点：本文旨在通过借用企业内控五因素来分析构建法院在执行案款方面的内控机制。

以下正文：

一、关于执行案款的相关管理规定

执行案款算是一个特殊性定义，对执行法官而言，执行案款是依据生效法律文书所确定的基本内容，充分考虑和维护当事人双方权利利益及生活保障，进而通过执行手段完成相应款项操作（包括案款到账登记和案款发放审批等流程），实现法律的强制执行效力。对财务人员而言，执行案款是法院账户代为临时保管的财物，由被执行人自缴或者执行法官强制执行而来，最后支付给申请执行人和有权利的其他当事人，实现法律上的支付义务。

执行案款的内控管理主要包括主要是由资金收取、票据管理、账务处理、法官授权认领、财务发还等方面。

2006年5月18日，最高人民法院出台了《最高人民法院关于执行款物管理工作的规定（试行）》。

2016年4月，最高院、最高检联合在全国法院开展集中清理执行案款专项活动，为稍后的规定修订提供了经验支持和智力支撑。

2017年2月27日，最高人民法院修订出台了《关于执行款物管理工作的规定》。

新出台的《关于执行款物管理工作的规定》中更加明确了执行法官与财务人员的职能和分工，充分体现了各个职能部门之间“分工负责、相互配合、相互监督”的现代化工作原则。新规定出台以前，财务人员不主动了解案款款项来源出处，不主动去推进案款发放流程，使得单位案款账户名目混乱。法院财务人员在收到执行案款提示后，如果承办法官不来过问，往往置之不理。新出台的《关于执行款物管理工作的规定》要求执行局（庭）专门安排人员进行收发案款的明细管理，专人与财务进行对接案款到账和发放事宜，建立定期与财务部门进行核对案款收发明细台账的制度，一定程度上改进并完善了执行部门和财务部门管理混乱脱节的问题。[1]

新出台的《关于执行款物管理工作的规定》中要求对执行案款采取一案一账号的财务系统管理方法，首先前提是执行案款必须要独立进行核算收支（就是必须独立设置执行案款专户），其次是在各个法院执行案款专户下，为每一件执行案件匹配独立的子账户，即大家所说的虚拟案款账户，这就使得每个执行案件都能找到明确对应的子账户，让执行法官和财务人员的工作实现了系统化和效率化，避免了相互推诿，切实实现了执行案件、案款、申请人及被执行人的明确对应和一一呼应。

同时，新出台的《关于执行款物管理工作的规定》也对执行案款的到账和发放的具体流程和关键节点提出了明确的要求，同时明确了执行案款需要延缓发放的特殊情形，更具可操控性。

二、借用企业内控五要素来分析法院执行案款内控机制的现状

（一）内控五要素也是法院执行案款内控机制的主要要素。

1、控制环境-包括内设机构、人员配置、决策机制等。

内设机构设置的核心就是设置相关部门机构的职能，使其相互制衡和牵制，以达到相互监督，相互促进的效果。执行案款内部控制的机构设置往往包括具体实施部门（执行局、财务部门或者行装部门、信息办）和监督部门（内部审计、纪检监察部门）。

内部控制的关键在于对人的控制，因此法院对执行案款相关人员的配置就显得格外重要。法院人员配置主要包括正式在编干警（员额法官、法官助理、司法行政人员）和合同制临聘人员，具体执行案款处理一般都是由法官助理协助承办法官发起申请，财务部门的司法行政人员具体实施完成的。所以在人员配置上，应该将职业道德和专业能力作为考察的重中之重，同时针对重点岗位轮休政策及岗位轮换制度和机要部门员工离岗的限制性规定，应该着重考虑。

目前，四川省各级法院的执行案款处理流程是立案部门登记基本案件信息并分配账号—当事人缴纳案款到指定账号—财务确认受到案款—执行法官认领案款—执行案款发放申请—执行局局长和分管财务的院领导审批—财务进行案款发放—当事人受到案款后出具收条。

2、风险评估—主要涉及廉洁从政、违法违纪等方面。

法院执行案款的内控管理中所面临的的风险和不确定因素较少，所以风险评估应该从是否具有科学的职能部门设置分类、是否具有合理的权责分配机制、是否具有健全的领导决策流程、是否具有完善的岗位管理制度、是否匹配能够胜任的岗位人才、是否具有畅通的信息沟通渠道、是否具有规范的财务处理等方面进行风险识别。要实现大幅度提升法院的工作效率，就必须通过合理有效、科学规范的机制降低内控管理的风险，进而实现内控管理的合理化和效率化。

现在全国法院都在逐步推进内设机构的改革，应该会在机构设置、职能分配等方面进一步完善，减少法院在执行案款管理方面的风险。

3、控制活动—主要包括执行法官和财务人员的具体实施和工作衔接问题。

法院执行案款的控制活动应当涉及岗位职责分明、内部审批程序严格、会计记账信息准确完整、票据管理规范、案款收支信息公开透明等工作方面。

严格意义来说，执行案款仅仅是过渡款项，就是通过法院账户实现司法流程的公开性和公正性，但是执行案款往往涉及到涉及到申请执行人、被执行人、第三人等利益相关主体，于法院的内控机制来说，更是涉及到执行案件的承办法官和法院财务人员，既是执行部门实现司法正义的的重要一步，同时也是财务部门的重要日常工作。所以法院执行案款的内控机制的构建非常重要，执行法官会同财务人员都必须严格按照财务规章制度行事，财务人员更应该重视案款资金安全和票据管理，不能因为执行案款的到账和发放没有及时处理就影响法院执行办案的质效，让司法的公正公平倒在最后一个门槛上。

4、信息与沟通—主要涉及法院内部系统、执行公开信息系统。

首先，执行法官和财务人员在办理执行案款的具体事项时，要及时沟通交流，完善内部财务系统的节点信息，以确保执行案款的正确处理。

其次，在对当事人开放的执行信息公开网上，确保当事人能查询到执行案款的处理流程，督促执行法官和财务人员依法依规的完成工作，充分发挥法院作为司法机构对人民群众的引导作用。

5、内部监督—主要包括财务监督、上级审计、绩效考评、纪检监察四个方面。

在各级法院内部，最基本的就是财务对执行案款的来源、金额、支出等方面的审核监督，在源头上确保执行案款的收支合法合规。同时，本院的绩效考评和上级部门的定期审计能够很好发现执行部门和财务部门在执行案款管理方面的不足和问题，更好的完善各部门之间的职责分工。最后，纪检监察部门充分发挥自己的职能，确保执行法官和财务人员的廉洁自律，杜绝违法乱纪和职务犯罪的产生。

（二）法院执行案款内控管理中的突出问题

1、控制环境漏洞—岗位职责分工不科学，财务制度意识淡薄。

司法改革之后，司法行政人员占比不超过15%，导致司法行政人员数量减少，出现一人兼任数职的现象。同时，由于法院对司法会计的要求不高，很多财会人员都不是财务会计专业科班的毕业生，甚至从事了很多年的财务工作，对财会相关的法律法规都知之甚少。

在解决“执行难”的大背景下，为了切实实现和保障申请人的根本权益，很多执行法官更多地把时间和精力放在如何增加执行到位标的额，想方设法保全、冻结、扣划、拍卖被执行人的资产，经过九牛二虎之力将款项执行到位后，却忽视了款项到位后当事人的领取，认为有关案款到账和发放问题主要是财务人员的工作任务，自己本身却无视相关财务规定，置之不理。

2、风险控制不足—内部审批引起的权力滥用和失控。

由于权力监督机制的不健全及法院管理者的资金风险意识淡薄，引起法院执行案款发放的内部审批程序的不严格，曾经导致很多法院出现了代领执行案款或者侵吞执行案款的司法腐败现象，严重影响了人民法院的形象，也破坏了法院的公信力。

3、控制活动效率不高—执行案款区分信息混乱、执行与财务工作衔接度低。

按照现有规定，不管是执行法官通过查控手段来进行的银行存款等的扣划，还是被执行人的自主履行或者第三人履行的到期债务等，被扣划的银行等机构、被执行人或者第三人所收到的执行文书都应该包括具体执行案号、被执行人姓名或名称、交款人姓名或名称、交款用途等信息。[2]但是，往往在实际执行活动中，承办法官忽略了案款具体信息的重要性，最后导致多笔执行案款成了“无头帐”，财务人员和承办法官都无法轻易区分案款的具体信息，很多执行案款在执行专户只显示司法扣划款、司法扣划暂挂款项、汇出待转小额支付款项等模糊的名目明细信息，甚至出现实际交款人与执行人信息不一致导致无法对账，使得财务人员在无法确认对照扣划日期的情况下，需要花费较大的时间和精力去区别辨认案款的详细信息，给后期财务系统匹配案款，承办人认领、财务支付审批带来很多不必要的麻烦，也使得财务账册里出现很多案款的累计和紊乱。这些最终影响了执行案款工作流程效率的提高，使得申请执行人不能及时查询到案款的流程进展，更不利于执行案款的及时发放。

4、信息化建设滞后，流程不够公开透明。

全国司法改革的同时，最高人民法院推广了很多软件，以实现信息化。例如每一个执行案件的相关信息，需要同时在通达海技术公司的审判管理系统和全国法院执行案件流程管理系统录入关键节点和案款信息，包括到账登记和案款发放等关键名目。而且，现在的执行案款信息（包括执行费的结算和案款的收付）还需要在财务管理系统李进行节点录入和流程审批，并且需要执行依据、分配依据等相关文书附件。但是，现在各个技术公司的流程管理系统软件是独立运营和维护，即使可以运用相关计算机技术进行关联和互通，却没有实现真正的执行法官所真正需求的“信息化”，数据不能共享，执行干警只能重复干同样的事情，严重影响了执行日常工作的效率。

同时，很多地方法院在执行案件信息公开和流程公开上依然心存芥蒂，不敢在思想上踏出勇敢的一步，不愿意自己的案件信息和流程暴露在申请人和社会的监督目光下。[3]目前来看，各级法院对案件信息，尤其是执行案件流程的公开依然保持谨慎态度，除非是必须公开的或者文件要求强制公开的，才进行公开化透明化的操作，最终使得人民群众不能及时了解案件进程。。

5、内部监督职能发挥不到位—财务票据管理混乱、纪检监察不重视。

法院执行案款的从本质上来说，是申请执行人所有的期望权款项，只是由法院执行后确认并暂时代管的，并不能归于法院的自有资金和经费，但是案款的规范管理和法院财政经费的管理是一样重要的，甚至应该更重要。而执行法官和财务人员以往对执行案款管理上的不重视，导致很多案款资金出现“乱账”和糊涂账，这是极度对当事人（包括申请人、被执行人、第三利害关系人等）的不负责任的表现。所以财务人员严格财务票据的管理和规范化，是势在必行的。

法院纪检监察部门把更多的工作重心放在了审判业务庭室的法官是否徇私枉法和行装科或者办公室在财政资金的使用和单位采购是否违规上，却忽略了执行案款可能引起的司法腐败。[4]

三、构建法院执行案款内控机制的建议

（一）完善硬件机制：科学设置内设机构，完善职能分工。

2018年7月以来，四川省高院开始试点推进内设机构的改革。各级法院应该借着内设机构改革的东风，完善司法行政部门人员的配置，尤其是财务部门，引进专业财会人才，构建分离及轮岗发展机制，使得财务管理岗位及会计岗位能够更好的完善财务监督的职能。

（二）建立良好法院文化：职业道德需牢记，公平正义入人心。

一个民族应该有自己的精神，法院必须建立自己的文化。各级法院管理者必须通过塑造法院文化底蕴和文化氛围，为全院干警创造出一个积极向上的工作环境。建设法院大环境必须坚持“以人为本”的观念，把文化建设充实到制度的完善进程中，以此推进法院执行案款的内控机制构建。同时，在法院中层干部遴选和优秀人才评选中，注重工作能力是基础，职业道德是保障，同时廉政和服务意识也是体现法院干警素质的重要方面。

（三）优化案款收支机制：树立案款风险意识，规范案款管理。

1、各级人民法院应当建立明确可行的案款归口管理机制，控制执行案款可能带来的风险。一般来说，执行案款的管理应当由执行部门的承办法官和法官助理把好源头的关，由行装部门的财务人员处理好案款的发放流程。财务人员在流程中应该严格按照制度进行财务核算匹配，真正实现一案一账户的实质化管理。同时，两个部门的操作人员应该定期对该阶段的案款到账和发放情况进行清理归纳，确保执行案款得到有效发放，保障申请执行人的应有权益。

2、有效的案款归口管理机制应该确保执行部门和财务部门具有相对明确的职能分工，并且能够有效的相互监督。执行部门的人员在执行措施采取的同时，应该同时通知财务人员做好入账准备。财务人员在确认收到有效执行案款后，应当及时匹配并督促执行人员进行案款发放流程的推进。

3、同时，法院管理者应该在执行部门配置具备相关财务水平的人员来管理执行部门案款，才能有效配合协助财务人员办理好执行案款的管理事宜。同时，执行部门的领导应该严格把握审批关口，要求承办法官对执行案款的发放明细情况做专门说明。

4、最后，法院执行部门和行装部门的管理者应该多进行沟通，多进行协调，建立沟通协调机制，充分保障执行案款的操作流程中的各种问题都能得到及时解决。

（四）健全票据管理制度：完善银行备注信息，重视票据规范使用。

依据新出台的规定，承办法官和执行实施人员在银行等相关部门进行执行案款操作时，应当明确注明执行案件的具体信息包括案号、当事人信息、案款明细等，用以方便财务人员进行案款匹配操作。[5]承办法官也要摒弃以前的无所谓心态，应该严格银行备注信息流程化，将推动法院案款内控机制建设深入到每一次执行中。

按照财务规定，针对不相容的岗位，必须分开操作，分开管理。在司法改革新的“法官+助理+书记员”的模式下，严格执行财务制度，完善票据管理制度，做好执行款管理分工，在财务上会计核算岗位与审批岗位相分离，会计支付岗位与会计审核岗位相分离，票据开具与票据保管分离。在执行上，根据人手安排也做好票据管理分工，确保当事人资金收支安全的前提下建立健全对执行款的收缴、登记、核算、支出工作。尤其是涉及执行款收支的票据，不论是财政专用票据还是单位自制的核算执行款的单据，填写内容要齐全，字迹要清楚并严格按照票据管理规定使用票据、禁止票据混用，要求各类票据均按照号码顺序填写、分类装订，同时要求开票人备注作废票据，防止票据丢失。这样法官能够清晰看到款项的来龙去脉，便以后查阅过付。[6]

（五）强化信息化建设：优化现有信息系统，创新信息化思路。

随着司法改革的进程加快，法院在信息化建设方面的发展应当满足健全性发展条件，特别是管理、审判、务会计等信息化。在现有情况下，应当对现有软件进行再次研究开发，对照各地现已完成的相关内部控制机制建设目标，其要求升级系统为前提，并对内部控制功能进行不断地完善，同时整合系统资源，为进一步完善系统内部控制体系的发展要求做好充分基础准备。

另外，法院可以结合法院自身的实际情况，为自己法院量身定制一套符合自身实际情况的内部控制管理信息系统，并利用该系统，具体运用到执行案款流程管理的过程中去，以体现对内部控制的具体要求。尤其是对于虽然正在实施信息化但效果却不是很理想的部分法院，则可以通过完成内部控制机制建设，进而达到一定的效果时，通过和其他法院开展学习交流活动，从而促使内部控制机制满符合法院信息化发展要求，同时为信息化完善工作顺利开展创造有利条件。

在财务管理的方面，各地的基层法院有许多共同点，上级法院和同级财政的要求都大抵相同。但是，实际上各地的基层法院都是埋头于各自的工作，能够交流机会很少。在此种情况下，如果是遇到一些常规的业务是不存在问题的，但是如果遇到一些特别的业务，便会有点茫然失措。且近几年此类情况出现还比较多，如此简单的一个财务系统，竟然因为相互之间缺乏沟通，往往要推广好几年，许多法院的财务人员思想老旧，不愿意接受新事物，拒绝使用这类简化工作的新系统。特别是随着司法改革的推进，对司法行政部门人员数量有限制（司法行政人员数量不超过全单位数量的 15%），如果在工作量没有变化的情况下，工作人员的缩减，意味着每个人的工作量将会增加。

以一个地级市的中级人民法院为牵头单位，将财务云管理运用到下属的基层人民法院中，不仅能够对普通的会计核算进行管理，还能规范法院所有的资金使用情况。尤其是在做财务预算和决算时，财务云有明显的优势。达到用最少的人力资源成本和硬件设施，达到财务业务的标准化，也将为司法改革提供新思路。[7]

（六）内外结合加强监督：内部监督防范风险，外部审计加强监管。

法院当务之急应当引进审计相关专业的人才，组成自己内部的审计机构。建立内部审计机构，依据法院的级别确定其审计机构的管理层级，并赋予法院审计机构相应的审计权限。为了更好地管理法院的内部审计机构，应该出台相关的内部审计制度，确保内部审计机构不受任何外界的干涉，能够真正发挥内部审计权利，使得内部审计结果更具客观性。法院的内部审计应当以防范风险为主，事后监督为辅，用内部管理制度，找出法院内部的薄弱环节，从而制定出有效的方案弥补法院的薄弱环节。同时，法院还应加强对内部审计人才的队伍建设，如不定期的对审计人员进行培训学习或者定期对审计人员进行专业考核，以此来确保法院拥有一支较高专业素质的审计队伍。在建立内部审计机构的前提下，运用合理的方法，将审计机构审计的结果予以研究，并形成全面的内部控制评价报告。

上级部门的审计对下级法院内部进行审计时，审计结果更具有客观公正性，有利于问题的及时发现。

纪检监察部门重点监督的是对法院廉政风险，监督效果比较显著，能够起到有效的减少腐败发生的作用。

[1]施抒：《法院系统执行案款的内部控制若干问题研究》（硕士学位论文），电子科技大学，2017年。

[2]邹立凯：《当前法院文化建设存在的问题及路径选择—以法院文化建设“体系化”架构为解决思路》，载于《社科纵横》2013年第1期

[3]涂斌：《法院执行款的审计要点与问题分析》，载于《审计与理财》2011年第8期。

[4]张咏梅、姜颖：《行政事业单位与企业内部控制规范的比较分析及思考》，载于《财会研究》2016年第8期。

[5]滕双杰、唐大鹏：《全面推进行业系统内部控制建设—基于国家部委案例经验》，载于《财政监督》2017年第3期。

[6] 徐勤芹：《浅议基层法院执行款管理的问题及对策》，载于《中小企业管理与科技》2018年第5期。

[7]孙西美：《A市基层人民法院过付款管理的问题与对策》，载于《中国集体经济》2015年第34期。

作者：钮晓春