行政非诉执行案件的审查问题研究

论文摘要

行政非诉执行案件作为行政审判重要的组成部分，在人民法院审判工作中占据着重要的位置，因此，审查标准对这一制度中尤为重要。但目前对于该类案件的司法审查标准及相关问题的规定相对比较笼统，不便于实际操作，法院在审查过程中存有困惑。本文以完善行政非诉执行案件的审查为论题，通过对行政非诉执行案件审查制度的概念、法理基础、法规进行梳理。

全文共7856字 

创新观点

从审查标准比较笼统、书面审查存在弊端、审查后的处理方式不能满足审判实务的需要，审查强度较低等方面指出现存的问题。从细化审查标准，引入听证制度，增加审查后的结案方式，提升审查强度等方面有针对性地提出合理化的完善建议，以期对行政非诉执行案件的审查工作有所帮助。

以下正文： 

引 言

行政非诉案件的执行，在法律上一般表述为“行政机关申请人民法院强制执行”，是指公民、法人或者其他组织既不向人民法院提起行政诉讼，又拒不履行已生效的具体行政行为所确定的义务，行政机关或行政裁决行为确定的权利人向人民法院提出申请，由人民法院采取强制措施，使行政机关的具体行政行为得以实现的制度。[1]

行政非诉执行作为实现行政权力的保障，通过借助法院的强制力来实现这一行政目的。同时，通过法院的对行政非诉案件进行司法审查可以将违法行政行为予以剔除，阻止该违法行政行为进入执行程序，因此行政非诉执行也可以起到防止行政权力滥用作用。

目前，对行政机关得到法律授权自行强制执行的方式归属于行政行为范畴，在我国无论是理论界还是实务界对于这种观点基本上不存在异议，但学者们对于行政非诉执行属于何种性质，则存在较大争议。行政非诉执行的性质，主要有以下两种观点：

司法性说，该说认为我国行政非诉执行具有司法性质，笔者也认同该观点。其理由如下：第一，行政非诉执行案件的执行权是由法律规定的，人民法院不是执行行政机关的决定，是执行法律的规定。行政非诉执行案件的核心在于人民法院执行法律授予的职权；第二，在行政非诉执行案件中，人民法院行使的是审判权，没有直接介入具体行政事务的管理活动中。而且人民法院依行政机关的申请介入行政管理活动，也是为了以司法审查的方式来解决行政机关与行政相对人之间的行政争议，并不是行使行政管理的职权。[2]法院的强制执行不是行政决定的一部分，也不是行政决定的继续，设计行政非诉执行制度的初衷就是为了对行政权力进行监督制约，通过阻隔违法行政行为进入执行程序，实现防止滥用行政权力和保护行政相对人合法权益免遭侵害的目的。

行政说，该说认为行政非诉执行具有行政性。该说基于从行政非诉执行的内容或前提出发，人民法院依行政机关的申请对已经生效的具有执行内容的行政决定进行司法审查，并裁定执行合法行政决定的执行行为，人民法院执行的依据是行政机关作出的行政决定，所以部分学者认为人民法院执行行政决定的行为是行政权的实现过程。还有学者认为，法院之所以执行行政非诉执行案件，是基于行政机关将非诉执行案件委托于法院办理，法院对这类案件不能有实体审查或者作出更改行政决定的行为，只能依照行政机关行政决定的内容和强制执行法执行，基于代理原理，法院对行政非诉案件的执行的实质仍然是行政机关的强制执行。由行政机关提出执行申请，人民法院依照申请的内容强制执行，该过程实际上是行政机关执行职能的延续，是司法权保障行政权顺利实现的过程。

“监督行政机关依法行使职权”立法目的的体现

《行政诉讼法》第一条规定阐释了行政诉讼法的立法目的，相较于1989年《行政诉讼法》，删除了“维护”行政机关依法行使职权的目的，增加了解决行政争议的规定，体现出了对权力的制衡与监督。在行政法律关系中，行政机关行使公权力代表国家，相较于行政相对人处于明显优势的地位，为保障行政相对人的合法权益不遭受侵犯，行政机关的权力行使需要被监督与制约。在行政非诉执行案件中，虽然行政相对人在法定的复议起诉期限未行使救济权利，但不能推定此种情况下行政机关做出的决定就是合法的，就必然能够得到支持。因此，法院对行政非诉执行案件进行司法审查正符合了“保护与监督”的立法目的。

一、行政非诉执行案件司法审查的立法现状

我国行政非诉执行的司法审查相关问题在《行政诉讼法》中并无明确规定，而是在最高人民法院的司法解释以及《行政强制法》中正式确立。下面笔者将对行政非诉执行案件司法审查的标准，审查的方式和结案的方式三个方面的法律依据做如下梳理。

(一)行政非诉执行审查标准的立法沿革

1990年颁布的《行政诉讼法》，是我国首部颁布实施的《行政诉讼法》，该法第六十六条确立了我国行政非诉执行制度，但是对于行政非诉执行案件司法审查的标准该法却没有进行规定。2000年最高人民法院出台《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》(以下简称《执行若干解释》，才以司法解释的形式对行政非诉执行案件的司法审查标准进行了规定。该解释第九十三条规定了人民法院受理行政非诉执行案件的审查期限及结果;第九十五条规定了行政非诉执行司法审查的标准规定，即“三个明显”的标准。2012年颁布实施的《行政强制法》第五十八条对《执行若干解释》当中关于“三个明显”审查标准的规定予以了肯定，并在“三个明显”的基础上对第二条明显进行补充，将明显缺乏法律依据改为明显缺乏法律、法规依据，同时规定了人民法院在作出裁定之前发现有“三个明显”情形之一时，可以听取被执行人和行政机关的意见。2018年最高人民法院出台关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释，对行政非诉执行的司法审查标准进一步具体化，即“一个主体+三个明显”的审查标准。

至此，基本形成了行政非诉执行制度“一个主体+三个明显”的合法性审查标准。从权力的分立角度看，立法、司法与行政为三种不同的职能，三者之间需要相互监督与制约。[3]行政非诉执行制度的审查标准体现了司法对行政自主性监督，法院以“明显缺乏法律依据”的态度对行政非诉执行案件进行审查，既确保了行政的自主性又兼顾了司法的最终性。但司法实践中没有具体明确的标准来判断何为明显缺乏法律依据，明显损害当事人的合法权益，使得法院对行政非诉执行案件的司法审查宽严不一甚至无所适从。为了促进行政机关合法、正当行政，给公民权利以权力保护，合理具体的司法审查标准是十分有必要的。

（二）  行政非诉执行的审查方式立法现状

2012年颁布实施的《行政强制法》第五十七条规定了人民法院对行政机关强制执行的申请进行书面审查，即“卷面无错误”的审查方式，这种审查方式具有简便和快捷的优势，但也不可避免的存在弊端。法官只对行政机关的书面申请材料进行核对与审查，缺乏行政相对人的辩解和对抗，至于行政行为认定的事实是否清楚、程序是否合法、证据是否充分等问题法院均难以作出准确的判断。

（三）行政非诉执行结案方式的立法现状

从现行的立法看，我国行政非诉执行案件司法审查的结案方式有不予受理，裁定准予执行和不准予执行三种。不予受理的法律依据是最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第一百五十五条和第一百五十六条，具体表现为行政机关提出的强制执行申请不符合法定申请条件或行政机关逾期提出申请。人民法院裁定不准予执行是依据最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第一百六十一条，即申请执行的行政行为有“一个主体+三个明显”情形之一的，人民法院应当裁定不准予执行。裁定准予执行，2012年颁布的《行政强制法》第五十七条规定了对于符合申请条件的强制执行申请若无“三个明显”的情形，人民法院应当自受理之日起七日内作出执行裁定，2018年《适用若干解释》在“三个明显”的基础上增加了对实施主体资格的审查，即强制执行申请若无“一个主体+三个明显”的情形，人民法院应当作出执行裁定。从《行政强制法》、《适用若干解释》的规定可以看出行政非诉执行案件的审查结案方式相对比较单一，面对行政非诉执行案件数量增加、案情复杂的情况，己不能适应现实的需要。

二、行政非诉执行案件司法审查存在的问题

在行政非诉执行案件中，行政相对人对行政机关作出的具有执行内容的行政决定不复议不起诉又不自觉履行，行政决定成为了一纸空文，也有损其权威，此种情况下行政机关只有通过向人民法院申请强制执行。虽然，与一般的行政诉讼案件相比，行政非诉执行案件的审查标准应低于行政诉讼，但是审查标准宽松不代表漏洞可以存在，目前关于行政非诉执行案件在司法审查方面我国的立法规定比较笼统、不够具体，基于对相关法条的分析，现将行政非诉执行案件司法审查方面存在的问题作如下归纳:

“一个主体+三个明显”的审查标准过于笼统。[4]虽然《适用若干解释》第一百六十一条规定增加了对主体资格的审查，对行政非诉执行案件司法审查标准在立法层面进行了补充。但什么是“明显”，其尺度应该怎样把握，在司法实践中每个裁判者各自的理解和判断会有所不同。因此，总体上来说，“一个主体+三个明显”的审查标准仍是过于笼统[5]。规定的越具体明确越便于落实，规定的越过于宽松越不容易把握。行政非诉执行案件司法审查的标准过于宽松，容易导致在司法实践中同样的案情，不同的法官审查会有不同的认识，导致同案不同判。

同时，由于审查标准在立法层面比较宽松，一些地方法院为方便执行，根据地方实际情况和对《行政强制法》等法律中关于行政非诉执行立法规定的理解对审查标准进行了细化，制定了当地关于行政非诉执行案件审查的若干规定。这本来是一种创新性的举措，但通过查阅、分析这些地方的试行规定就会发现，在审查方式、审查标准等方面各地区之间存在着较大的差异。不同地区的法院在审查标准问题的理解和把握上存在着差异，这将导致行政非诉执行同案不同处理结果的概率增大。

2012年颁布实施的《行政强制法》五十七条对行政非诉执行案件进行书面审查作出了规定，这一规定符合行政非诉执行案件的性质要求，审查标准较行政诉讼的审查标准来说宽松许多，但这种审查方式也存在很多弊端。例如河南某县粮食局在未依法进行调查，也未向被处罚人送达责令改正通知书和行政处罚事先告知书的情况下，补造相关材料移送至人民法院。人民法院收到强制执行申请后，在未听取被执行人的意见下作出准予执行的裁定。从案例中可以看到书面审查方式是存在弊端的，书面审查顾名思义是一种卷面无误的审查方式，即行政机关将强制执行申请材料提交至人民法院，人民法院对行政机关提交的材料进行书面审查，主要看申请材料是否齐全、是否有“一个主体+三个明显”的情况。在这一过程中，人民法院所审查的材料都是由行政机关整理的，可能存在入卷的事实材料不全面、避重就轻等情形，或者有关行政程序不正确，行政机关内部事后补充应付审查等不可控制的情况，这样的问题在书面审查过程中是不易被发现的。[6]

目前，行政非诉执行案件的三种结案方式较为单一，不能满足实践中出现的各种情况。法院在审查过程中申请执行人以被执行人己自动履行或依据的处罚决定中存在笔误需要送达补正文书等理由请求撤回强制执行申请。人民法院经审查，认为撤回强制执行申请不损害国家利益、不违反法律、法规等规定，遂作出裁定准予撤回强制执行申请。司法实践中法院裁定准予撤回申请的行政非诉执行案件还有很多，从裁定书的内容来看，准予撤回的理由也各不一样，有的甚至只是提到了在法院审理期间申请执行人提出撤回申请，没有提及撤回申请的具体原因，法院也给予认可裁定准予撤回申请。此外，人民法院在审查后发现部分事实清楚、适用法律正确，依法应当准予执行，而部分强制执行申请内容不合法或者缺乏材料需要补充后再审查，此时面对同一份强制执行申请书人民法院能否分开做出裁定等等一些问题，立法均没有给出明确的答案。[7]

审查强度，也就是司法审查应当达到何等的程度为宜，既要切实解决争议问题，又不至于造成过度的干预。[8]不论是采取书面审查还是合法性审查的方式，都是为了确保实体公正。在司法实践中，存在行政机关提前或超过法定的复议、起诉期限后的3个月向人民法院提出申请的情况，针对此种情况人民法院应当裁定不予受理，但是人民法院在审查时可能存在信赖行政机关的申请意向而忽略了对申请期限的审查，做出了准予执行的裁定。说明法官在审查行政非诉执行案件时审查态度不够认真，审查的强度过低。

三、行政非诉执行案件司法审查的完善

（一）对“一个主体+三个明显”的司法审查标准进行细化。

对“一个主体+三个明显”的司法审查标准进行细化。《适用若干解释》中增加了对行政主体资格的审查，将部分行政主体资格不符合的案件拒之门外。但是，行政机关提出的强制执行申请能否得到法院的支持还应要考虑是否存在“三个明显”的情形。为方便审查，应根据现行相关法律规定和立法精神以及各地区对行政非诉执行案件司法审查细化试行规定的探索，对“三个明显”的评判标准作出更加科学、合理、详细的规定。对此笔者通过梳理提出如下建议:

首先，对于明显缺乏事实根据的审查，应当从证据和程序两方面着重考虑。最能客观反映案件事实情况的就是证据，行政机关提供的申请材料应当符合《行政强制法》55条的规定。在审查行政机关提供相关资料时应立足于全局看待，发现材料欠缺需要补充证据时应及时联系行政机关进行补充，确保对案件事实有全面、准确的了解。另外，应加强对行政程序正当性的审查，对整个行政决定内部的程序进行合法性审查，尤其应注意对行政决定先行告知书、催告通知书、行政决定及相应的送达回证和相关证据采集证明的时间等问题的审查。“明显缺乏事实根据”包括以下几种情况:1.申请材料不齐全;2.未在法定期限内提交需要补充的材料;3.认定的事实不清或者定性错误;4.无证据证实所认定的事实;5.证据收集不合法;6、其他明显缺乏事实根据的情形。

其次，对于明显缺乏法律、法规依据，审查的关键应是相关法律、法规的适用问题。审查人员应对相关法律、法规的规定、沿革、立法精神等十分熟悉，包括内容是否有变更、现阶段是否还有效等，并根据具体案情作出具体的判断。笔者将“明显缺乏法律、法规依据”具体概括为以下几点:1.适用的法律、法规己废止或己失效;2.适用的法律、法规错误;3.其他明显缺乏法律、法规依据的情形。

最后，关于其他明显违法并损害被执行人合法权益的情形的兜底条款，其成立需符合两个条件，第一个条件是存在明显违法情形，第二个条件是会损害被执行人合法权益。审查者应重视对这两个条件的审查，通过对明显缺乏事实根据和明显缺乏法律、法规依据的分析，笔者认为此处更应强调合理性审查的精神，通过对法律、法规的严格解读、对相关程序的严格把关最大程度地确保行政相对人的合法权益不受侵害。综上，对于“其他明显违法并损害被执行人合法权益的情形”具体概括为以下几点:1.行政机关超越法定职权、滥用职权作出行政决定的;2.行政机关在作出具体行政行为过程中，程序上有瑕疵，譬如没有告知行政相对人有关决定的事实、理由和依据，或者送达有失误，致使行政相对人在不知情的情况下没有及时履行也没有提起行政复议或是行政诉讼的;3.行政机关在作出行政决定过程中采取过不正当手段，譬如胁迫、利诱等，使得行政相对人不敢甚至不愿在法定期限内行使诉讼权利的;4.行政决定符合法律、法规的规定，但强制执行会显失公正，损害行政相对人及其他公民、法人和其他组织合法利益的。[9]

（二）书面审查应辅以适度调查核实

书面审查的方式存在诸多弊端，法律没有对“应当听取各方意见”的规定给出具体的解释说明。笔者认为，行政非诉执行案件的司法审查应以书面审查为主，同时辅以适度的调查核实以强化程序的正当性。

1.引入听证制度的必要性

引入听证制度有利于司法公正。兼听则明，与案件裁判相关的每一个事实细节都应被重视，司法的中立性也决定着审查不能偏袒任何一方。由于行政非诉执行案件采取的是是书面审查，审查人员是无法从双方的质证、辩论环节中了解案情的，特别是案情复杂的案件，给予行政相对人听证的权利，给其提供一个可以和行政机关进行当面质证的平台，这将对司法公正的维护和行政相对人的合法权益保护给予最大程度的保证。相反，若审查不够严谨细致作出错误的裁定，使行政相对人的合法权益遭受损害，并最终引发国家赔偿，将造成司法资源的浪费以及司法公正形象的损坏。

引入听证制度有助于倒逼行政机关提高执法水平。有学者认为在作出行政处罚决定时己经告知行政相对人有进行听证的权利，因此，此处没有必要再进行听证。笔者不赞同此种说法，任何人不能做自己案件的法官，听证程序的主持机关不同，行政机关作为行政处罚听证程序的主持机关，在听证过程中行政相对人作出的陈述和辩解最终能否被参考、听取也是由行政机关最终决定的，行政相对人和行政机关此时的法律地位是不平等的。而在行政非诉执行案件审查过程中，听证的主持方是法院，行政相对人和行政机关基于平等的位进行对话，并且听证的内容除了行政决定的内容，还包括行政机关申请法院强制执行这整个过程中双方可能出现争议的问题。因此，行政机关就相当于诉讼中的原告，需积极的参与到听证的调查和质证等环节中，须对其作出的行政决定提供充分的证据加以证明，此时才能得到法院的支持，所以听证制度有助于倒逼行政机关提升执法水平。

2.听证制度的设计

在听证程序的设计上，笔者认为应在兼顾行政非诉执行案件的特殊性下，明确听证案件的范围，规范听证的程序，以弥补书面审查方式存在的弊端。

明确行政非诉执行案件司法审查的听证范围。《适用若干解释》第一百六十条规定了“明显违法+损害被执行人合法权益的”的情况下应当听取被执行人和行政机关的意见。但这一规定过于模糊，不易实际操作。笔者认为，从公平和效率的角度出发听取意见的方式应以听证的方式得以落实，并且要扩大听证的范围，除了上述法律的规定的应当听取意见情形以及《行政强制法》第五十八条“三个明显”的请形外，还应包括:1、涉外或者涉港、澳、台的;2、被执行财产数额较大的;3、涉及企业生产、经营或生存等权利的;4、社会影响较大的;5、执行后果难以有效弥补的;6、书面审查难以查清事实的;7、在认定事实、适用法律或处理结果方面有较大争议的;8人民法院认为其他需要听证的。[10]

规范行政非诉执行案件司法审查的听证程序。由于行政机关直接向人民法院申请行政非诉执行案件强制执行，因此，何时告知行政相对人享有听证的权利，从而使行政相对人能够及时的维护自身的合法权益。人民法院在受理行政非诉执行申请案件之初，应及时告知行政相对人享有听证的权利，以确保案件审查的效率。人民法院在向行政相对人送达准予立案的裁定中应载明当事人享有申请听证的权利，当事人应当在收到准予立案裁定书五日内向人民法院提出申请是否要求组织听证，经人民法院审查后作出是否组织听证的决定;当事人没有要求举行听证的，若人民法院经审查后认为有必要进行听证的，也可以依职权组织听证。除此之外，《行政处罚法》第五章第三节规定了听证程序，包括听证是否公开、听证的申辩和质证、制作听证笔录等等。行政非诉执行案件听证程序的设计可以以之为基础，既要保证对抗，又要注重简化。

[1]注释1、应松年：《行政诉讼法学（第四版）》中国政法大学出版社2007年9月版，第300页。 

[2]周劲风.人民法院行政强制执行权的研究【Jl.知识经济，2013 ( 2 ) : 48.

[3]参见杨伟东.行政行为司法审查强度研究[M].北京:中国人民大学出版社，2003:  21 

[4]杨丹萍.非诉行政执行司法审查的反思及完善对策[J].法制与社会，2013, (4) :  169-170. 

[5]刘如菊.论人民法院对行政机关强制执行申请的审查「A].董治良主编.中国行政审判研究(第二辑)[C].北京:法律出版社，2012: 697-704. 

[6]王凤华.规范对非诉行政执行案件的审查与执行促进和谐社会构建[A].董治良主编.中国行政审判研究(第二辑)[C].北京:法律出版社，2012: 757.

[7]杨伟东.行政行为司法审查强度研究[M].北京:中国人民大学出版社，2003.7.

[8]

[9]杨香利.浅谈行政非诉执行案件的审查「A].董治良主编.中国行政审判研究(第二辑)[C].北京:法律出版社，2012: 729-730.

[10]高杰.行政审判实务技能「M].北京:人民法院出版社，2015: 191

作者：何开元