法 院 调 研

第14期

西昌铁路运输法院                              2008年5月5日

浅谈民事简易程序适用范围的完善

唐恩情

民事简易程序相对于普通程序而言，要简单得多，是普通程序的简化，即将普通程序中一些繁琐、复杂的程序予以简化或合并，使诉讼程序更加简洁、经济，符合诉讼经济原则的要求。适用简易程序审理民事案件不仅有利于节约诉讼成本和提高办案效率，也有利于保障当事人的诉讼权利。该程序一出台，在审判实践中一直都得到普遍欢迎。但是，就目前的情况来看，民事简易程序适用范围存在着一定的缺陷和不足，其自身的局限性也逐渐显露出来。因此，针对其在审判实践中存在的缺陷和不足以及局限性，笔者如何完善民事简易程序的适用范围，谈一谈自己的设想。

一、民事简易程序适用范围存在的问题

（一）民事简易程序的适用范围比较简单、原则和笼统，且操作性不强

《民事诉讼法》及有关司法解释规定：民事案件中事实清楚，权利义务关系明确，争议不大的简单的民事案件；只有符合上述条件的民事案件，才可以适用简易程序。但我国现行的法律对此都规定得比较简单、原则和笼统，在确立适用简易程序时是很难准确把握。如1991年施行的《民事诉讼法》第一百四十二条规定：“基层人民法院和它派出的法庭审理事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的简单的民事案件，适用本章规定。”从上述规定来看，该条款只对适用简易程序审理的民事案件范围作出了原则性规定，但对于什么是简单的民事案件呢？则没有作出明确、具体的界定标准，导致审判实践中无法正确掌握和操作。随后，又如1992年颁布的《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>若干问题的意见》第168条对《民事诉讼法》第一百四十二条的规定作出解释：《民事诉讼法》第一百四十二条规定的简单民事案件中的“事实清楚”，是指当事人双方对争议的事实陈述基本一致，并能提供可靠的证据，无须人民法院调查收集证据即可判明事实、分清是非；“权利义务关系明确”，是指谁是责任的承担者，谁是权利的享有者，关系明确；“争议不大”，是指当事人对案件的是非、责任以及诉讼标的争执无原则分歧。该条也只对《民事诉讼法》第一百四十二条作了原则性解释。这样一来，还是意味着允许主观臆断，在审判实践中还是难以操作，也不符合司法认知的规律性。再如1993年颁布的《最高人民法院关于经济纠纷案件适用简易程序开庭审理的若干规定》第一条规定：“基层人民法院和它的派出法庭收到起诉状经审查立案后，认为事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的简单的经济纠纷案件，可以适用简易程序进行审理。”该条只是对《民事诉讼法》第一百四十二条又作了类似的简单规定，仍很原则，不便于正确掌握和操作。虽然后来于2003年9月10日公布的《最高人民法院关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》第一条作出相对较为明确的规定。该条规定是在《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>若干问题的意见》的基础上对不得适用简易程序审理的案件进一步作出了明确的规定，即以否定列举式的方法确定简易程序的适用范围，从另一方面说明哪些案件不能适用简易程序，这对民事简易程序适用范围进行了一定的改进，很大程度地从具体内容上弥补了简易程序适用范围存在的缺陷。但是其仍有不完善之处，需要进一步改进，该问题将在下一节中进行详细阐述。

上述规定充分表明，尽管现行法律及司法解释对民事简易程序的适用范围作了进一步的规定，但这些规定均显得过于简单、原则和笼统，又有较大的弹性，在审判实践中仍然缺乏可操作性。因此，仍有待于进一步改进和完善。

（二）缺乏相对统一的标准，造成民事简易程序的滥用和混用

对于一件民事案件，究竟是适用简易程序审理，还是适用普通程序审理？其确定和划分的标准，不仅《民事诉讼法》尚未作出明确规定，而且最高人民法院出台的司法解释也未作出全面、系统的规定，只是散见在一些司法解释之中，因此，在具体适用时有很大的难度。如《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>若干问题的意见》第169条规定：“起诉时被告下落不明的案件不得适用简易程序审理。”和第174条规定：“发回重审的案件和按照审判监督程序再审的案件，不得适用简易程序审理。” 又如《最高人民法院关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》第一条作出相对较为明确的规定：基层人民法院根据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十二条规定审理简单的民事案件，适用本规定，但有下列情形之一的案件除外：（一）起诉时被告下落不明的；（二）发回重审的；（三）共同诉讼中一方或者双方当事人人数众多的；（四）法律规定应当适用特别程序、审判监督程序、督促程序、公示催告程序和企业法人破产还债程序的；（五）人民法院认为不宜适用简易程序进行审理的。虽然该规定对五种情形进行了反向排除，但其中第五项规定却作为一个弹性条款。根据《民事诉讼法》及司法解释的规定，基层法院在适用审判程序时，除上述规定的案件之外，均可以适用简易程序审理。按理说来，这些规定对基层法院审理民事案件适用程序方面还是比较宽松的，给予基层法院较大的自由裁量权。但是，从审判实践的情况看，由于民事简易程序在适用范围上没有相对统一的标准，容易造成基层法院在具体案件的处理上产生一定的偏差。在具体操作时，各地基层法院的法官完全凭借自己对上述规定的认识和理解来确定民事简易程序的适用，极易导致对适用简易程序的案件随意作出判断，往往是既可以采用简易程序审理，也可以采用普通程序审理。由此不可避免地造成审判实践中不能正确适用或者不规范适用的现象屡屡发生，进而导致简易程序与普通程序的混用，甚至滥用简易程序。这样不仅损害了当事人程序权利的行为，甚至产生了一些不良的社会后果。

但是，导致上述情况和现象的发生，也是基层法院的无奈之举。就目前基层法院民事案件的审判实践情况来看，民事案件已呈逐年上升趋势，法官审理民事案件的增长比例大大增加，而法官人数却不能随着案件的增长而同比例地增加，这就使案多人少的矛盾显得更加突出。因此，适用简易程序审理民事案件已经成为解决这一难题的首选方式和主要形式。一般来说，基层法院的操作模式是：凡是法律和司法解释没有明确规定适用普通程序的民商事案件，一律按简易程序审理。只有遇到疑难、复杂的案件或者超审限时才转为普通程序审理。为此，简易程序的适用范围拓展得越来越宽，这样也就完全偏离和违背了《民事诉讼法》关于审理程序的有关规定。

上述这种对民事简易程序的适用范围不当适用、滥用和混用等极不规范的问题，最终给审判实践造成了不可忽视的负面影响。因此，相当有必要在立法上进一步明确并完善民事简易程序的适用范围，从而从根本上改变民事简易程序适用范围上的无序现象。

此外，由于《民事诉讼法》的修改，涉及到再审制度的改革，基层法院不再审理当事人申请再审的再审案件。为了应对《民事诉讼法》修改后申请再审案件大量增加而给高级人民法院和最高人民法院带来的压力，最高人民法院于2008年4月1日出台并实施《全国各省、自治区、直辖市高级人民法院和中级人民法院管辖第一审民商事案件标准》，从此以后大部分民商事案件将由基层法院和中级法院审理。这样一来，原来由上级法院审理的民事一审案件将下移，大量的民商事案件将不断涌入基层法院，将造成民商事案件数量大增。而且，目前简易程序适用范围的法律规定根本不能适应当前形势的发展和需要，也不能充分发挥简易程序的优势和积极作用。如何应对这个难题，应当引起立法机关的高度重视，也由此带来了修改《民事诉讼法》的契机，即立法机关有必要重新审视并进一步明确和完善简易程序的适用范围。

二、完善简易程序适用范围的设想

完善简易程序适用范围的主要目的就是为了实现对现有审判资源的科学、合理利用，以保证公正、高效、有序的审判运行机制正常运转，更好地、更加充分地发挥民事简易程序的优势和积极作用。但是，长期以来，民事简易程序适用范围在我国没有准确的界定标准，如何解决适用简易程序审理的民事案件范围过宽或过窄的问题一直是一个难题。为此，从完善立法规定的角度出发，笔者就如何进一步完善简易程序的适用范围来谈一谈自己的设想。

对于民事简易程序适用范围的界定，目前有三种不同的模式。

第一种是“概念式”，即根据案件的性质和特点而对适用简易程序审理的民商事案件下一个定义，符合该条件的民商事案件即可适用简易程序审理，否则只能适用普通程序审理。

“概念式”是我国《民事诉讼法》采用的方法，这是源于《民事诉讼法》第一百四十二条之规定。此法的优点是根据简易程序的实质和特征来划定审理民商事案件的适用范围，便于灵活掌握，但缺点是界定标准过于原则，缺乏可操作性，极易导致基层法院在确定适用简易程序和普通程序时呈现出随意性。

第二种是“列举式”，即对适用简易程序审理的民商事案件进行一一列举，在适用范围内的民商事案件适用简易程序，否则适用普通程序。

采用“列举式”界定简易程序和普通程序的适用范围，此法源于1984年颁布的《最高人民法院关于贯彻执行<中华人民共和国民事诉讼法（试行）>若干问题的意见》第50条的规定:“以下几类案件可以适用简易程序: 1、结婚时间短，财产争议不大的离婚案件，或者当事人婚前就患有法律规定不准结婚的疾病的离婚案件；2、权利义务关系明确，只是给付时间和金额上有争议的赡养费、扶养费和抚育费案件；3、确认或者变更收养、抚育关系，双方争议不大的案件；4、借贷关系明确，证据充分和金额不大的债务案件；5、遗产和继承人范围明确，讼争遗产数额不大的继承案件；6、事实清楚，责任明确，赔偿金额不大的损害赔偿案件；7、事实清楚，情节简单，是非分明，争议焦点明确，讼争数额不大的其他案件。”最高人民法院的这一司法解释是在总结审判实践的基础上列举了适用简易程序审理的几类民事案件，其优点是界定标准较为明确、客观，易于操作，但缺点是难以将所有的适用简易程序审理的民事案件囊括其中，且适用范围相当有限。

第三种是“数额式”，即依法确定一个争议金额为标准，在此争议金额以下的的民商事案件适用简易程序，在此争议金额以上的民商事案件则适用普通程序。

采用“数额式”界定简易程序和普通程序的方法，大多是西方国家，如德国、法国以及美国的部分州；但东方国家和地区也有类似的法律规定，如日本以及我国台湾地区。此法的优点是界定标准简单、客观，便于操作，缺点是争议金额的大小不能准确、客观地反映民商事案件的繁简程度，故没有抓住简易程序的实质和特征。

由此可见，上述三种模式中关于简易程序的适用范围的界定标准和划分方法在审判实践中各有优劣和利弊，因此，笔者认为，应当以一种新的视角来重新审视和划定民事简易程序的适用范围。

（一）明确规定简易程序的适用范围，确定科学、合理的界定标准

由于我国现行的《民事诉讼法》中对民事简易程序的适用范围没有按照案件类型、诉讼标的额等标准进行明确划分，使得简易程序与普通程序之间的界限模糊、层次不清，法官在选择并适用简易程序时自由裁量权过大，导致混用或滥用简易程序的现象不断出现。因此，笔者建议应当废除“事实清楚、权利义务关系明确、争议不大”这种确定和划分的标准，明确规定比较容易判断的形式化标准。在立法上要改变过去贯有的立法原则和笼统的抽象做法，可以吸收、借鉴国外先进的立法经验和做法，采用以争议标的额作为划分简易程序与普通程序的标准，同时采用列举式明确规定适用简易程序的案件，并采用反向排除的方式列举不能适用简易程序的案件，从而改变简易程序适用范围上的无序现象。

一是以争议标的额作为划分简易程序适用范围的界定标准。

在民事诉讼立法上，要对我国现行的《民事诉讼法》中规定的简易程序进行较大幅度地调整，要明确并扩大简易程序的适用范围。对简易程序和普通程序的划分，应当以争议标的额作为主要标准，尤其是对于那些纯属财产性质的纠纷，要明确以争议标的额作为简易程序适用范围的界定标准，确定一定比例的民商事案件强制适用简易程序。关于确定适用简易程序审理案件的数额标准，究竟以多少金额作为划分简易程序和普通程序的界限，笔者认为，在确定适用简易程序的数额标准时，既要考虑和不同地区的经济发展水平与发展状况，也要遵循因地制宜的原则，顾及到不同地区的差异性，从而体现出简易程序适用范围的原则性和灵活性的关系。因此，可以根据全国各个地区人均收入的现实状况，并参考国外适用简易程序审理案件的数额标准的成功经验，将全国划分为经济发达地区、经济中等发达地区和经济不发达地区三个不同的层次，以此来确定出我国不同地区受理简易程序案件的数额标准。

二是根据民事案件的性质和具体类型，采用列举的方式，明确简易程序适用范围的判断标准。

对于那些不适合以争议标的额为界定标准的案件，从立法上不妨采用列举式，应当以案件的性质和类型为标准来确定简易程序的适用范围，并以列举的方式明确规定一定数量适用简易程序范围的民商事案件，同时还应采用反向排除的方式列举不能适用简易程序的民商事案件。为此，根据简易程序适用范围的总的原则，在总结审判实践经验的基础上，结合我国的实际情况，经历年来的审判实践证明其并不复杂，且符合我国国情和基层法院受理案件的类型，均应将其纳入简易程序的适用范围，并作为划定简易程序适用范围的大致类型。另外，还要提高案件难易程度的档次，只将那些真正疑难、复杂、重大、新型且为数不多的民商事案件适用普通程序审理，从而避免造成诉讼成本的浪费。

（二）简易程序的适用范围应当以简易程序为原则，以普通程序为例外

从审判实践的现状来看，适用简易程序审理的民事案件与基层法院所承担的任务不相适应。目前的现实情况就是民事案件陡增与审判任务加重，从而进一步加重了基层法院的审判工作量，也使简易程序的局限性显得更加明显。但依据现行的法律规定，真正符合《民事诉讼法》三个标准的简单民事案件并不多，可以适用简易程序审理的民事案件也仅占适用普通程序审理的民事案件的很小部分。因此，在简易程序适用范围的现行规定根本不能适应当前形势的发展和需要，也不能充分发挥简易程序的优势和积极作用。但是在审判实践中，确有相当一部分的民事案件虽然不符合《民事诉讼法》的三个标准，却可以适用简易程序审理，进而导致简易程序与普通程序的混用或滥用现象的发生。为此，针对民事案件的数量大幅度增加，基层法院则要求对民事案件大量适用简易程序审理。

同时，根据《民事诉讼法》的规定，适用普通程序审理的案件应适用合议制，而实际上我国现有的司法资源和审判力量是根本无法满足这一要求。《民事诉讼法》对简易程序的适用范围作了原则性规定，而《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>若干问题的意见》、《最高人民法院关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》对不得适用简易程序的情形也作了禁止性规定。据此可以说，现行《民事诉讼法》及其司法解释对民事诉讼程序的规定是以普通程序为原则，而以简易程序为例外。因此，笔者建议将这一做法予以废止，并进行改造。而且，从国外审判组织的情况看，英美法系国家如英国、美国等国的初审法院在审理普通案件时，原则上均实行独任制，而大陆法系国家如德国、法国等国也在不断扩大独任制的适用范围。为此，我们应当借鉴国外有益和成功的经验，结合我国司法环境和现实状况，笔者建议立法机关对基层法院适用民事简易程序的范围应当修订为以简易程序为原则，以普通程序为例外，即除那些真正疑难、复杂、重大、新型且为数不多的民商事案件适用普通程序审理外，对基层法院审理的其他民商事案件，原则上均一律适用简易程序审理，适用普通程序审理只能作为一种例外的情形。这样就可以避免浪费有限的司法资源，从而解决基层法院案多人少的矛盾。

（三）明确简易程序适用范围时要充分考虑当事人的程序选择权

《最高人民法院关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》第二条规定：“基层人民法院适用第一审普通程序审理的民事案件，当事人各方自愿选择适用简易程序，经人民法院审查同意的，可以适用简易程序进行审理。”但是，在审判实践中，充分尊重当事人程序选择的意愿和自由的情况则较少，对于适用普通程序或者简易程序，一般都是由法官说了算。

但是，根据现代民事诉讼理论和私权意思自治原则，只要不涉及损害国家利益、公共利益和他人的合法权益，当事人可以在私权的范围内和法律规定的范围内有权处分其民事权利和诉讼权利。而且从符合当事人的利益和程序正义的价值取向角度出发，以实现当事人诉讼权利为前提，法律也应当充分考虑和尊重当事人的处分权。这样既符合私法意思自治的原则，又体现当事人的自由处分权原则。而且民事诉讼作为解决当事人私权纠纷的诉讼过程，当事人在程序中具有主体地位，且居于主导地位。因此，从维护当事人的合法权益出发，既要满足当事人的程序选择权，也要充分尊重当事人的程序选择权，但不得违反当事人自愿原则。为此，我们要从制度上保障简易程序的优先性，在制度设计上也应尽量体现鼓励当事人选择简易程序的规定。一般情况下，简易程序应优先于普通程序，作为审理民事案件的前置程序。法律规定在一定标的范围内的民事案件，当事人可以选择适用的程序。当事人请求适用简易程序的，应当提交申请书。对于当事人合意选择适用简易程序的，则可以适用，且在适用过程中不能再提出异议。如当事人就适用简易程序提出异议，法院审查后决定是否适用简易程序。这也是明确并扩大简易程序适用范围的方法之一。

（四）明确并扩大适用简易程序的法院范畴

从现行的《民事诉讼法》和有关司法解释来看，明确规定只有基层人民法院和它派出的法庭审理简单的民事案件、经济纠纷案件时，才能适用简易程序，这是法律规定的标准。如《民事诉讼法》第一百四十二条规定：“基层人民法院和它派出的法庭审理事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的简单的民事案件，适用本章规定。”又如1993年11月16日颁布的《最高人民法院关于经济纠纷案件适用简易程序开庭审理的若干规定》第一条规定：“基层人民法院和它的派出法庭收到起诉状经审查立案后，认为事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的简单的经济纠纷案件，可以适用简易程序进行审理。”

事实上，上述这种程序规定已经不能适应当前审判工作的需要。尤其是《全国各省、自治区、直辖市高级人民法院和中级人民法院管辖第一审民商事案件标准》于2008年4月1日颁布施行后，今后大部分民商事案件将由基层法院和中级法院审理，基层法院和中级法院受理的民商事案件也将会逐年呈上升趋势，而现有的法官审理民商事案件将不堪重负。因此，笔者建议，可以将简易程序的适用范围扩大到中级法院。从其现实意义来看，中级法院推行简易程序，也是完全可能和可行的。这样既有利于快审快结和提高审判工作效率，也有利于解决基层法院和中级法院案多人少的矛盾。

总之，从现实需要和未来发展趋势来看，完善并扩大适用简易程序范围势在必行，也是必要和必然的，这无疑也是一种最好的选择。因此，立法机关应针对现行的《民事诉讼法》进行修改，补充和完善有关民事简易程序的法律规定，并从立法上予以保证，使基层法院在审理民商事案件中适用民事简易程序的范围能做到有法可依。