法 院 调 研

第48期

西昌铁路运输法院                     2008年9月24日

法治是解决涉法信访问题的根本出路

蒋兴平

《庄子·养生主》中所叙述的疱丁解牛的故事人们耳熟能祥，那个名叫丁的厨师宰牛技术高明到极至，其心得更是值得我们后人借鉴学习：其所探究的是牛的机理,是事物的规律，目中有牛又无牛,因而做到了化繁为简，即恢恢乎其于游刃必有余地矣。应该说，丁厨师的这一番关于解牛的经验之谈给我们这些后人留下了许多深刻的启示。下面，让我们借用疱丁的工作思路去尝试解析我们的工作对象即本文要讨论的课题——涉法信访，看看这是一头什么模样的“牛”，在透析其机理的基础上努力探究解这头牛事半而功倍的运刀、用力法门。

一、正确认识法院信访工作的特性

根据国务院2005年发布《信访条例》第二条的规定：“信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。” 由此可以看出，信访的原义仅是指公民、法人对县级行政机关及其工作部门反映情况、提出建议、投诉请求并由行政机关处理的活动，似乎包括法院在内的其它非行政机关并无信访事项和处理信访的职责。但事实上并非如此，在我们国家，行政机关以外的绝大多数国家机关，甚至于包括许多大型的国有企业均设有信访工作部门和人员，专门从事信访工作。而做为审判机关的法院，也有立案庭办理信访工作，有些法院还在立案庭内设有信访办或信访组专司信访工作之职。可见，信访工作是法院工作的一个重要内容，在很大程度上已经成为审判工作的组成部分。当然，法院的信访和行政机关受理的信访有着许多的不同，其中一个重要的区别在于法院信访大都涉法或涉诉。笔者赞成目前多数人对涉法信访的定义，即涉法信访是指经过人民法院受理立案、开庭审理或强制执行的案件当事人和案件以外的第三人，通过各级国家机关和人民法院信访渠道，采取向有关部门告诉、申诉的方法，要求维持、撤销、变更人民法院裁判结果和督促履行或制止履行执行内容的来信来访行为。个人认为，法院的涉法信访从严格的法律层面上讲应该称申诉或控告更为准确些，一方面能立马区别于一般意义上的信访，更重要的是能给法院信访工作一个较为适当的定位和比较附合客观实际和法律规定的工作范围和内容。涉法或涉诉是法院信访的基本特征，这无疑是说法院信访这头牛与众不同，它除具有一般信访的基本特点外，还多了涉法或涉诉的这一只牛角或一根牛筋。疱丁来解这头牛也不能凭借以往的刀法信手割来，也必须正视这牛儿多出来的角和筋，调整自己的刀法或站位。

上述关于信访的概念和法院信访与一般信访的区别的分析,目的在于阐明法院信访的基本特征，揭示其涉诉涉法的特有属性,并在此基础上遵循疱丁解牛的原理探索符合法院信访特性及规律的工作原理和机制，进一步搞好法院信访工作。

二、科学确立办理涉诉信访案件的基本原则

既然法院信访属于涉诉和涉法信访，那么完全套用行政机关办理行政信访事项的工作程序和原则就显得不那么合适了。笔者在学习2005年国务院发布的《信访条例》时，对其工作原则做了一些考查和思考，过去我国信访工作实行的是“分级负责，归口办理”的原则,而新条例将其修改为“属地管理、分级负责，谁主管、谁负责”。做这个改变，主要是强调信访事项属地管理的优先原则。“谁主管、谁负责”是在明确信访事项归哪一级政府负责后，主管这项工作的政府工作部门应当承担具体的责任，不能把矛盾再推给政府。新的规定主要强调了属地管理和主管部门的责任，有利于防止地方之间、部门之间以及地方和部门之间相互推诿。

对于行政机关适用属地管理和谁主管谁负责的原则去办理信访事项是否那么科学我们暂且不去讨论它，它不是本文要讨论的主题。但在法院信访工作中一味套用这些原则是否妥当确实需要我们深思。在法院系统召开的有关集中处理进京到省、非正常访、重信重访会议和领导讲话中，均要求“严格按照《信访条例》的规定……规范信访秩序”，有关工作安排中更是把“属地管理、分级负责、归口办理”作为信访案件的交办原则加以确定。明确要求落实“谁办理、谁负责”、“谁包案、谁负责”的工作责任。在实际工作中也是这样，目前在法院系统流行开来的通俗说法是“自家的孩子自己抱回去”。由此看来,涉法信访案件的办理按照《信访条例》确定的原则进行已经成了一个不争的事实。个人觉得将《信访条例》的工作原则适用于涉法信访案件的处理确有商榷的必要，主要原因在于《信访条例》确定的工作原则并没有吸纳涉法信访案件所固有诉讼属性，既然涉法信访案件成其为案件，虽然它不是完整意义上的诉讼案件，它就有了诉讼的基本属性，既然是诉讼它必然也应当按照诉讼的规则来办理。就程序而言有程序法，在实体方面有实体法，办理涉法信访案件就应当遵循或者说主要依照刑事、民事或行政诉讼法及相关法律规定的程序和原则进行，当然在法律规定不明确的情况下，对个别涉法信访事项参照《信访条例》的有关规定办理也无可厚非。但不能以处理行政信访工作的基本原则为办理涉诉信访案件主要原则，否则既有损法律的尊严又会使得客观效果和主观愿望相去逾远。

建国以来，国家曾针对信访突出问题开展过多次专项治理工作，采取了一次比一次力度更大的种种措施去解决信访问题,党和国家领导人也为此倾注大量的心血,从中央到地方专门设立了旨在解决信访突出问题的“信访联系会议”制度,解决了一些长期积累的矛盾。但由于联席会议并非一种日常性的工作机制,它具有一种“特事特办”的性质,面对众多的信访事件，地方官员不可能为每件事都去开一次联席会议。由于联席会议往往只以上级督办的上访案件为议题，所以上访者若想使某一事件成为联席会议的议题，就不能只在当地上访，而必须去省进京上访。因此，即使建立了联席会议制度，上访者依然需要通过上级施压来解决问题。结果，一些地方虽然设立了信访联席会议，但去省进京上访的势头并没有减弱。法院系统的涉法信访案件也和行政信访事件的处理情况大致相同,虽然借助“联系会议”制度解决了一些进京到省上访老户的问题，但新的“老户”又在不断形成，形势依然严峻。2004年省高院也曾经开展过集中处理重信重访专项工作，其力度也不弱于目前正在进行的专项工作，不过几年时间，省法院系统的重信重访案件又大量屯积，不得不开始第二次集中处理。我理解，这种频繁的集中处理绝不是为了营造什么声势或配合某项宣传工作的需要，而是堆积的太多不得已而为之。堆积多了当然要搞集中清理，清理完后（应该说清理的同时）又在堆积，然后又进行清理。这些年来，重信重访等非正常访就是这样循环往复并且有增无减。这种情形的出现当然有许多主客观方面的原因，成因相当复杂，有深刻的社会、时代背景；群众习惯找政府、找领导等等众多因素。但和我们近年来在办理涉法信访案件时所秉持的办案理念和工作原则也有相当大的关系。比如说，不分青红皂白套用行政信访工作中的“属地管理、谁主管谁负责”的原则，并将其演变为法院处理涉法信访的“谁办理谁负责”“自己的孩子自己抱”等说法和做法，甚至在具体工作中要求对当事人明显申诉无理的案件，只能做息诉工作不得驳回，一旦驳回，无论对错都得兑现“自己娃儿自己抱”的要求，必须负责做好息诉罢访的工作，做不好也得做。笔者觉得，这些要求和做法除了不够通情理外，也是和法院审判工作规律格格不入的。理由很简单，按照法律的规定，当事人不服一审判决当然可以上诉，也可以申诉，不服原审法院对其申诉的驳回也自然可以向上级法院提出诉请，这是法律赋予当事人的权利，也是在法律规制的程序内进行的正常活动，属于正常的涉法信访，一定要求“自己的娃儿自己抱”还要两审终审制度干什么？还要审判监督程序干什么？就常理而言，任何人、任何地方都不能也不该不允许病人转院治疗，也不应对有病人转院治疗的医院加以责难。当然，这些做法也确有不得已而为之的许多原因，但重要的是实际效果和工作初衷之间的差距实在太大。在这种工作原则的压迫下，常常会迫使法院去干一些或多或少以牺牲法律公正为代价的违心的重审和改判，给予当事人一些无法律依据的利益、非正当的利益。没办法，为了娃儿不哭嘛，就得给颗糖。一时间，这个娃儿不哭了，准确的说是这个娃儿暂时不哭了，但这颗糖的效用并不仅仅如此，因为哭的实际效果是这么的现实，哭一次得了一颗糖，哭两次或多次自然可以设想有两颗或多颗糖。同时，榜样的力量是无穷的，示范的效用是巨大的，不用任何人去号召，“会哭的孩子有奶吃”，没哭的孩子想不哭也难了。如此比方或许并不切贴，既无文采又太过通俗，但细想起来道理也是通的。笔者在从事法院信访工作短短两年时间内曾不止一次见识过这类真实的案例，尤感郁闷和无奈。

工作原则科学与否必然决定工作方案科学与否，不符合工作规律的工作原则，当然难以取得预期的工作效果，有时还会适得其反。在处理法院涉法信访工作时，我们应该摒弃行政信访工作中那些不适宜于处理涉诉涉法信访案件的原则，严格依照既有法律规定程序办理每一件涉诉涉法信访案件。以法律的规定为处理法院信访工作的基本原则,并在法律规制的前提和范围下,针对法院信访的固有特点,制定和完善相关工作制度及工作标准。

以事实为依据，以法律为准绳不仅是法院审判工作的总体要求，也应当是办理法院信访案件遵循的基本原则。

三、更新信访工作理念，坚定不移树立司法权威，改变“弱势司法、强势信访”畸形状况，是解决非正常访的根本出路。

如前所述，法院系统涉法信访工作原则和涉法信访的特性存在冲突，有修正的必要。笔者以为，只有在更新涉法信访工作观念的基础上，通过严格依法办理每起涉法信访案件，牢固树立起司法权威，才能从根本改变涉法重信重访、非正常访日趋严峻的局面。

（一）转变观念，理性看待涉法信访现象的存在。

笔者认为,这些年涉法信访案件所以有增无减,形势日趋严峻,一个重要的原因在于我们对涉法信访这一现象存在的合理性、必然性缺少理性认识,对日趋增多的原因缺乏理性分析,以至于各级法院领导对信访案件倾注了大量的精力但信访人员动辄找领导解决问题或讨说法的情形有增无减，办理信访案件的法官成天疲于奔命而成效甚微。笔者认为，我们应当正视信访在现实生活中出现的合理性和必然性，分析其多发、高发的历史和现实原因，唯有此才可能使法院的信访工作有序开展，针对性强,目标明确, 成效明显。众所周知，信访（包括涉法信访）从法律层面来考察是公民言论权的表现，从社会学的角度来认识，信访又是社会矛盾合理反映的形式，是社会进步的产物，是现代文明的体现。世界上任何民主国家无一例外地承认并保护公民的言论自由，那么作为公民言论自由权所派生出的信访现象也就有了存在的合理性和必然性了。信访在不同的国家或同一国家的不同历史时期所表现出的节奏、频率和方式有所区别，有的高发，有的平缓，有的相对激烈，有的相对平和，有的容易平息，有的旷日持久。在现代社会中，社会矛盾和冲突是我们日常生活的一部分，由这些矛盾和冲突引起的信访只要是在法律、法规所认可的范围内，并依照规定的程序进行，就是正当和合理的，对正当的涉法信访应当给予正当及时的处理，给予积极的疏导，大可不必草木皆兵而“谈访色变”。我们不应该将这些冲突与矛盾人为地政治化或意识形态化，更没有必要一律视之为不稳定因素。“现在我们社会中许多矛盾和冲突的内容本身是很简单的，就是利益问题，不存在政治或意识形态的因素。因此，我们的任务不是要消灭这种现象，而是要为这种现象的发生设立规则，要为这种问题的解决提供制度化的方法”。“在美国攻打伊拉克的时候，曾经有几百万人上街反对布什的政策，但没有人会认为美国要天下大乱了。为什么我们在和平时期，几十个农民工讨要被拖欠的工资，就会被看作是不稳定因素？”。

某些地区对上访人员实行的全天候跟踪掌控等围追堵截式的打压手段不仅大可不必，且费时费力，反到成了上访者要求解决不合理诉请的法码，可谓得不偿失，实不可取。

分析我国涉法信访中重信重访、进京到省等非正常访多发的原因，笔者认为主要有以下几个因素：

首先是历史传统文化的因素。具体表现在两个方面，一是清官情结提升公众对现代司法的不现实期望。在我国几千年的诉讼文化之中，“清官”的办案思想、清官的办案方式、清官的公正严明和睿智聪慧，通过多种文学艺术形式家喻户晓。同时，被各种文学艺术加工、夸张后的清官高大形象更在人们心目中根深蒂固，人们常常会自然而然地在现实生活中对号入座——现代法官就应该是洞察全部秋毫，明辨一切是非，主张世间所有正义，惩罚社会所有恶人暴行。而对现代司法是建立在一定诉讼规则下追求相对公正（法律公正），而非像清官那样对每一个案件都做到绝对公正的现代司法体制和司法理念在心理加以排斥和抵触。在清官情结的影响下，当事人是以清官办案的模式和标准来衡量现实中的法官和审判活动，一旦认为生效的裁决不公平的时候，往往很难服判、息诉。二是诉讼的传统方式促使当事人非正常访。在我国数千年的历史中，传统的诉讼方式就是靠官解决纠纷，而当事人拦轿喊冤，进京告状的历史故事在为人们津津乐道的同时也极大地影响了人们的思维方式和行为方式，因而一旦有了纠纷并不服法院裁判的时候，当事人一方面会向法院频频申诉，全然不理会法院的驳回或不予受理通知，无视法律有关申诉的程序性规定，越级申诉、缠诉司空见惯已成常态，就是到了最高法院也不罢休。另一方面，在向法院申诉的同时还向党委、政府等管官的机构和管官的官申诉,并且内心坚信申诉的机构和官越大越好，条件可能的话去京也无妨。而我们的某些官员由于“官本位”思想和清官情节不同程度的存在，有时又会以体恤民情、维护稳定为由，置法律规定于不顾，对法院的生效裁判横加指责。这是涉法信访大量产生的传统文化方面的原因。

二是社会转型特殊时期的因素。近年来，随着经济、政治体制改革和其它社会变革的不断深入，社会各阶层、各领域利益调整力度加大，利益主体多元化和利益冲突的加剧，必然导致大量社会矛盾不断涌出，社会整体秩序或者局部秩序部分处于失调，整体或局部社会关系出现摩擦、紧张。社会矛盾在一定时间内的大量出现和堆积，成了这些年信访人数大幅攀升的现实铺垫，自2000年以来，全国信访数量一路高涨，媒体形象地用“信访洪流”来形容这种汹涌的上访潮，而涉法信访做为信访的一个特殊类型自然难以独善其身，也是一路攀升。同时，在这样一个信访高涨的大环境中，虽然国家已经确立了“依法治国”的基本国策，但各种机制尚待完善，部分法律法规有待健全，无法可依或有法不依的现象大量存在的情况下，导致有些矛盾没有得到及时解决，有些矛盾在客观上难以得到及时妥善的解决，这些矛盾大量地集中到人民法院后，出现大量的涉法信访现象也就不足为奇了。     

三是司法权威缺失的因素。我国国家权力在制度设计上与西方国家有很大不同，司法机关并不具绝对权威和独立地位，司法机关在处理社会矛盾中的终局性尚未落实。在多数西方国家,当事人对于司法机关的裁决不服，只能按照司法程序、由司法机关自身予以解决。我国虽然规定了“人民法院独立行使审判权”，但在目前的情况下，由于各种原因，司法机关独立行使审判权的规定并未完全落到实处。诚然，从我国的基本国情出发,依照我国宪法的规定,党委、人大对于人民法院的审判工作进行领导与监督是于法有据的。党委、人大通过对法院的组织领导、审判政策领导以及审判纪律监督，确保法院工作围绕党和国家的工作大局开展，保持司法工作的社会主义政治方向，是完全符合我国基本国情需要的。但一些地方、一些机关采取的对个案直接进行干预的方式来实现领导和监督的做法确有很大的弊端。由于法院以外的其他机关并没有参与案件的审理，不知道案件的具体情况，加之对司法权力运作的方式程序并不了解，因此在处理涉法信访案件的时候，很可能作出不当甚至错误地处理。这样，就会使得上访者将其他机关的批示当作“尚方宝剑”向法院施加压力，要求法院解决问题，不解决或解决的不如意又上访，这种循环上访最终的结果不但不能公正地解决上访人所反映的问题，而且严重地影响和破坏了司法的权威。同时，由于其他机关不当的处理以及以权代法现象的存在，使部分当事人寄希望于行政解决而非法律手段解决矛盾，事实上也是只要不停的上访，有些当事人往往就会获得额外利益，尽管这样的利益未必就是公正的、合法的。这种现象的存在，无疑是鼓励和纵容人们通过上访而非通过法律程序解决自身的问题，客观上使得本已十分衰弱苍白的司法权威更是雪上加霜, 此消彼长,弱势司法,强势信访就此形成。循环往复的结果是司法的公信力受到极大蔑视,涉法信访的现象越来越多。“信访功能错位，责重权轻，人治色彩浓厚，消解了国家司法机关的权威，从体制上动摇了现代国家治理的基础”。这应当引起我们的警惕和反思。

在“文革”中备受迫害的彭真同志曾感叹:“……解放后我在自己人的监狱里坐了9年半牢，这是我们党不重视法治的报应啊”。

彭真同志刻骨铭心的痛苦经历和真挚感言发人深省，司法没有权威法治就无从谈起，而离开了法治去处理涉法信访问题定然步履艰难。历史的惨痛教训告诉我们，只有唯法是举，才是彻底解决涉法信访严峻局面的根本出路，才能真正实现国家秩序好转和社会长治久安。

(二)正本清源，坚定不移地用法治手段处理涉法信访案件。

如前文所述，目前我国涉法信访严峻局面的形成有多方面的原因，其中历史诉讼传统的影响和司法权威的缺失是两个重要成因，而这两方面归根结底是人治在诉讼领域的肆虐表现，这也是和依法治国方略和社会主义法治理念背道而驰的。我们知道，依照宪法以及民事、刑事、行政三大诉讼法等法律行使国家审判权的人民法院应当是几乎所有涉法案件的终局裁判者，即司法权为终局权。而所有的涉法信访案件，都在法律上有解决的途径——申诉渠道，我们只需要严格执行法律的规定，正确的坚持，错误的纠正，依法做出终局性结论即可,否则，社会效益就无从谈起，终局结论更是遥遥无期。但是，从目前各级法院有关处理涉法信访问题的部署和要求中可以看到，法院对诉讼仅仅给出正确的法律结论是远远不够的，还要求做到当事人对裁判完全认同，不会申诉不止，更不得进京到省闹访缠访，否则就是工作没有做好。这些要求是否妥当姑且不论，但当事人对法院裁判认同与否、是否息诉罢访成了法院审判、执行工作质量和效率的评判标准, 确有一厢情愿的唯心成分。而这些要求无疑是在本来应该产生终局结论的法律程序——申诉程序之外，又设定了一个抵触或者部分抵触该法律程序的信访机制,而在这种机制下,确有当事人通过缠访闹访获取利益（包括不正当利益），加之“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”等所谓信访经验的广泛流传，使得许多不服法院裁判的当事人不断进行信访,大有不到北京不罢休的信心和理由。凡此种种，不仅置法院裁判于“终局不终”尴尬境地，实际效果也使得涉法重信重访愈演愈烈，可谓大违初衷。

如前所述,目前涉法信访案件的处理原则和工作机制有着深深的人治烙印,其结果是不仅没有取得预期的效果反而陷入了恶性循环的怪圈。为此，我们需要在思想和行动上坚决摒弃“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”的传统观念和习惯做法，严格做到大问题大解决，小问题小解决，没问题不解决，强化依法办理涉法申诉案件并且形成终局结论的观念。学者于建嵘关于“在强化和程序化信访制度作为公民政治参与渠道的同时，要把公民权利救济方面功能从信访制度分离出去，以确定司法救济的权威性”的主张是很有现实意义的。只有将涉法信访案件纳入正常的案件处理轨道，把更多的精力投入到解决正当的涉法信访中去，才可能达到减少涉法信访案件的目的。同时，很有必要由最高法院针对涉法信访工作的具体情况，制定相应的工作规范，突出法院办理涉法信访案件的终局性色彩，规范申诉上访范围、次数，制约或限制滥用权利的当事人，对无理缠访、闹访等妨碍信访正常秩序的行为做出界定标准，并规定相应的司法处罚和刑事追究的程序和措施，对于无理缠访、闹访者给予及时适当的处罚，明辨是非，以正视听。

当然，仅仅依靠法院去改变流行数千年的人治社会风尚是远远不够的，但人民法院的职能职责决定了它必须是“依法治国”方略的忠诚实践者，必须义无反顾地沿着法治的道路走下去，它不能在人治潮流中做一叶随波逐流的方舟，只能做高举社会主义法治旗帜的中流砥柱,这是时代赋予人民法院的历史责任。因为法院是社会正义的最后防线，法官是也应当是法律最忠实的守护者、悍卫者。做为以法律为自己神圣信仰的法官，依法办案的理念应是其不二的的选择，否则不仅会愧对其职守，也将是个社会性的悲剧！我们的法官要树立和强化依靠法律办结涉法信访案件的信心和决心，以事实为依据，以法律为准绳认真办理每一起涉法信访案件，用审判工作的优质高效树立司法的应有权威，向社会公众昭示公平正义的社会主义法治理念，传递司法神圣性和终局性的信息。长此以往，我们有理由相信,随着国家“依法治国”方略的全面落实，民众的法治意识不断提升，尊重法律、服从法律的社会风尚逐步形成，闹访、缠访者的市场会越来越小，多数的涉法信访案件被纳入司法解决的轨道，“弱势司法、强势信访”的怪圈终会有突破之日。总之，我们应当用法治撑起涉法信访的一片蓝天。