法 院 调 研

第36期

西昌铁路运输法院                            2009年11月16日

国家赔偿制度中精神损害赔偿问题探讨

闫川

一、我国国家侵权精神损害赔偿制度的历史发展及现状

中国法律制度历史源远流长，但在内容丰富的中国历代法律制度中，难以找到有关国家赔偿的规定，更别提精神损害赔偿的规定。直到1986年颁布了《民法通则》，才真正解决了国家赔偿有法可依的困窘局面。《民法通则》第一百二十一条规定：“国家机关或者国家机关工作人员在执行职务中，侵犯公民、法人的合法权益造成损害的，应当承担民事责任。”该条款成为国家赔偿的具体法律依据；第一百二十条规定：“公民的姓名权、肖像权、名誉权、荣誉权受到侵害的，有权要求停止侵害，恢复名誉，消除影响，赔礼道歉，并可以要求赔偿损失。”该条款中的赔偿损失，目前被普遍理解为包括对精神损害在内的赔偿，在审判实践中被广泛援用为精神损害赔偿的法律依据。随后，最高人民法院《关于审理名誉权案件若干问题的解答》第十条规定：“公民、法人因名誉权受到侵害要求赔偿的，侵权人应赔偿侵权行为造成的经济损失；公民并提出精神损害赔偿要求的，人民法院可根据侵权人的过错程度、侵权行为的具体情节、给受害人造成精神损害的后果等情况酌定。”这是我国最早明确使用“精神损害赔偿”一词的法律规范，该解答的施行，结束了对民法通则第一百二十条规定是否属于精神损害赔偿的争论，也为国家赔偿原则的确立奠定了法律基础。

1995年1月1日施行的《国家赔偿法》对包括行政赔偿在内的国家赔偿作了全面系统的规定，但该法无论从赔偿范围还是赔偿方式和计算标准，都没有对精神损害作出可给予金钱赔偿的法律规定，只在该法第三十条规定了非财产性的救济措施。由于国家赔偿法对于赔偿采用列举方式，其中没有规定精神损害赔偿金，这样的规定与《国家赔偿法》的立法精神相违背，也不符合民主政治的内在要求，不符合国际发展潮流。

二、我国现行《国家赔偿法》有关精神损害赔偿制度存在的问题

1、我国现行《国家赔偿法》并未规定国家侵权精神损害赔偿。

《国家赔偿法》第30条规定了国家机关和国家机关工作人员侵犯了公民名誉权、荣誉权时应当承担的法律责任“赔偿义务机关违法行使职权，若造成受害人名誉权、荣誉权损害的，应当在侵权行为影响的范围内，为受害人消除影响，恢复名誉，赔礼道歉”。由此可以看出，我国的国家侵权制度并没有否定精神损害赔偿，只是很不完善，这表现为：我国的《国家赔偿法》第二章行政赔偿中赔偿范围中并没有精神损害的规定，只是第五章其他规定中有残缺的内容，并没有精神损害的明确提法；对精神损害采取的是非独立性保护，也就是未将精神损害作为侵权损害的一个独立的损害类型，而是附着与人身权损害这中，表现为国家赔偿法规定的对于违法拘留或错误逮捕等侵犯公民人身权同时造成精神损害的，国家给予赔偿。

2、精神损害的保护范围太狭窄。

《国家赔偿法》上仅规定名誉权，荣誉权，而未包括生命权、身体权人身自由权等人格权；而民法中精神损害赔偿的范围则宽泛得多，除名誉权和荣誉权之外，还包括生命权、健康权、身体权、姓名权、肖像权、人格尊严权、人身自由权等人格权和人格利益，以及亲权等身份权，具有人格因素的某些特定纪念物品等财产权都在保护之列。

3、精神损害的救济措施太有限。

《国家赔偿法》仅仅规定了消除影响，恢复名誉，赔礼道歉几种纯精神抚慰的方式，没有规定如何克服被害人精神上所受损害、抚慰缓和当事人精神痛苦、惩罚制裁不法行为人、法官赖以调整数额以达求公平正义之目的的金钱赔偿方式。这确实是一个重大缺陷，几乎背离了精神损害赔偿制度设立的本意，难怪乎有人戏称为《国家赔偿法》为“国家不赔偿法”。而与此相成对比的是，我国的民事精神损害赔偿制度则规定了金钱救济的精神损害赔偿方式，也无怪乎学者赞最高院出台的“精神损害赔偿”司法解释为“继1986《民法通则》后我国人身权民法保护的第二个里程碑。”

4、对违法的国家机关及其工作人员不具惩戒性。

《国家赔偿法》规定的消除影响，恢复名誉，赔礼道歉等虽对侵权行为人有一定的惩戒作用，但是相对于金钱赔偿来说，以上三种方式则作用相当有限，对一般的侵权行为人的惩罚也是无关痛痒的，这样非但起不到精神损害赔偿制度应有的惩戒，制裁的作用，反而会纵容违法者的再犯，从而更不利于保障行政相对人的合法权益。

上述的立法规定不得不说是一个重大缺陷。存在这种情况的最突出后果就是国家享有精神损害赔偿责任的“豁免权”，其违法行政行为或者冤狱行为即使造成了受害人的精神损害，也可以依法不承担责任，对受害人来说，精神上的损害远远超过物质损害，仅对物质损害进行赔偿无法弥补受害人的损失。对人民进行保护，是国家的最基本的义务和职责。国家法律规定，不论何人侵害他人的人格权和人格利益，都要承担精神损害赔偿责任，而惟独国家自己侵害了自己的人民的人格权和人格利益却可以不承担精神损害赔偿责任。这是对国家名声和声誉的侮辱与损害，因此，要完善我国的国家赔偿制度，就应当确立精神损害的国家赔偿。

三 、国家侵权损害赔偿中精神损害赔偿制度存在的必要

关于是否应将精神损害赔偿制度纳入国家赔偿法中，大多数人认为，我国现行国家赔偿法对精神损害没规定金钱赔偿方式，只规定了赔礼道歉、恢复名誉、消除影响，且这三种形式没有任何保证条款，难以操作。而国家侵权造成的精神损害有时远大于身体和财产上的损害，应当将精神损害赔偿纳入国家赔偿法。

其理由如下：

（1）在国家侵权行为中，直接侵害主体人身权利的最为常见的方式有二，其一是对主体的错误拘禁，其二是对主体行为作出的错误决定。前者直接侵犯了主体的自由权和健康权，后者直接侵害了主体的名誉权。对主体的错误拘禁，限制了主体的人身自由，给主体带来精神损失。对主体行为作出的错误决定，直接侵害了主体的名誉权，因为名誉取决与社会对人的评价，而在各种社会评价中，来自国家的评价起着举足轻重的作用。当国家对主体作出错误决定时，该主体就会因此决定而名誉下降，并且决定的作出还会改变人们对他的认识，影响人们对他的整个评价，带来更大的名誉损害，造成更大的心理痛苦，即带来精神损失。这种精神损失是重大的，它往往使主体比对遭受物质损失更难以承受。国家赔偿制度的根本目的就是保护作为国家主人的人民的人格能健康发展，保障其人身自由和其他合法权益不受非法侵犯，这样才能使其具有真正独立的主体人格，担负起国家主人的重担。因此从保障公民人身自由权和人格权的角度来说，把精神损害赔偿纳入国家赔偿法，是全面保护公民合法权益的要求。公民的合法权益既包括物质利益，也包括精神利益。在社会财富日益丰富，人民物质文化生活水平不断提高的今天，当公民的精神权益受到损害时国家赔偿法只采用了精神抚慰而没有采取金钱赔偿的物质方式。特别是当精神损害无法用消除影响、恢复名誉、赔礼道歉来救济的情况下，给予受害人以适当的赔偿金能在一定程度上减轻其遭受的痛苦，物化其损失则更有利于赔偿法的实现。所以精神损害赔偿给予金钱赔偿的物质方式是对人身自由权、生命健康权法律保障的进一步延伸和完善。

（2）将精神损害赔偿纳入国家赔偿法，符合宪法和民法的有关规定。作为一个特殊的民事主体，国家侵犯公民、法人的合法权益造成损害的，应当承担侵权赔偿责任。但是现实中，公民的人格尊严受到侵害的事件仍不断上演，为更好的保护公民的人身权利，我国国家赔偿法规定精神损害赔偿，是符合宪法原则的基本要求的，对于保障宪法的实施体现宪法保障民权、控制国家权力的宗旨也起到了积极的作用。

（3）我国民法对于侵犯生命权、健康权等人格权的行为作出了精神损害赔偿规定，最高人民法院对此也作了相关司法解释。而依照现行国家赔偿法所规定的赔偿范围，国家侵权与普通民事侵权的实质是一样，但其伤害程度有的却远远大于民事侵权，却不予赔偿，这种对国家侵权与民事侵权的不平等对待，造成了法治的不统一，使国家赔偿法的立法意义和实行意义大打折扣。因此把精神损害赔偿纳入国家赔偿法，是市场经济不断发展，社会不断进步的标志，也是实现国家法治内在统一的要求。所以在现在世界上许多国家都确立国家侵权精神损害赔偿制度的前提下，但我国现行《国家赔偿法》中关于国家赔偿中的精神损害赔偿制度的立法已势在必行。

综上所述，笔者认为国家立法机关在对《国家赔偿法》进行修订时，应将国家损害赔偿中精神损害赔偿明确加以规定，以适应形势发展需要。